我國(guó)公民有序政治參與的回溯和思考

    [摘要]回溯我國(guó)公民政治參與的歷史進(jìn)程,從憲政參與到協(xié)商民主的發(fā)展是一個(gè)極為曲折的過程。憲政機(jī)制下公民政治參與的方式主要通過政黨與法定社團(tuán),這在一定時(shí)期內(nèi)保證了公民參與的有效性。然而,改革開放以來,面臨多元分化的政治背景和社會(huì)現(xiàn)實(shí),利益多元強(qiáng)化了公民政治參與的難度;傳統(tǒng)政治參與方式抑制了公民參與的主體意識(shí);精英決策和法律模糊又極大地限制了公民參與的權(quán)限。為此,有必要引入新興的協(xié)商民主理念,結(jié)合我國(guó)的政治環(huán)境進(jìn)行擴(kuò)大公民有序政治參與的實(shí)踐。
    [關(guān)鍵詞]政治參與;多元梗阻;協(xié)商民主
    政治從本質(zhì)上看是大眾的事業(yè),只有公民積極參與,才能把政治文明建設(shè)好。公民的政治參與,最大的政治功能和價(jià)值在于通過影響政府的行政和決策,使國(guó)家政治體系的運(yùn)作避免或減少對(duì)“公意”的可能的偏離�！罢�治參與是普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為�！盵1]它是政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式,反映著公民在社會(huì)政治生活中的地位、作用和選擇范圍,體現(xiàn)著政治關(guān)系的內(nèi)容。政治參與對(duì)于政治民主而言是一種極有價(jià)值的工具�？疾飕F(xiàn)代國(guó)家的民主化進(jìn)程,至少可以得出一個(gè)結(jié)論:政治民主的正常運(yùn)行有賴于政治參與。政治參與的擴(kuò)大和政治生活的民主化是政治發(fā)展的重要目標(biāo)之一。由于政治參與活動(dòng)給予了普通公民以表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì),使得最大多數(shù)人能從中獲得好處。由于政治參與活動(dòng)增強(qiáng)了公民對(duì)自身尊嚴(yán)和價(jià)值的認(rèn)識(shí),很多政治學(xué)家都給予政治參與以極高的評(píng)價(jià)。以盧梭、密爾、杰弗遜為代表的古典民主主義者就主張參與民主理論,認(rèn)為政治參與是社會(huì)活動(dòng)和創(chuàng)造力的源泉,是抵制暴政強(qiáng)有力的工具,是集中集體智慧的重要途徑。正如亨廷頓所言:有利于民主的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和外在條件的出現(xiàn)絕不足以產(chǎn)生民主。政治領(lǐng)袖必須去造就民主,去采取行動(dòng),這樣才有可能導(dǎo)致民主的出現(xiàn)。政治領(lǐng)袖不能在民主先期條件欠缺的地方貫徹其意志和技巧去創(chuàng)造民主。創(chuàng)造民主的條件必須存在,但是只有政治領(lǐng)袖愿意冒民主風(fēng)險(xiǎn)時(shí),民主才可能出現(xiàn)。[2]我國(guó)傳統(tǒng)的政治參與正是在建國(guó)初期一批具有遠(yuǎn)見卓識(shí)的政治領(lǐng)袖們構(gòu)建的憲政框架指導(dǎo)下不斷進(jìn)行和發(fā)展著的。
    一、歷史回溯:憲政機(jī)制下我國(guó)公民政治參與的圖景
    政治參與是近代政治的概念,是政治文明進(jìn)程中的一個(gè)重要變量。傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)的主要政治差別,在于政治參與的規(guī)模和程度。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化,政治參與也擴(kuò)大了,一個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平越高,其政治參與的水平也就越高。我國(guó)的政治參與發(fā)展歷程證實(shí)了這一理論。憲政是民主政治的最有力保證和最嚴(yán)密的制度體現(xiàn)。由于民主理論和一般民主制度自身的不足,選舉產(chǎn)生的政府也存在專制的可能,因而,民主政治和人民主權(quán)原則都不可能得以真正實(shí)現(xiàn)。只有用以法治為基石、以保障公民權(quán)利和實(shí)現(xiàn)人權(quán)為宗旨的憲政理論與民主理論有機(jī)結(jié)合起來,即在實(shí)行一般民主的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)行憲政,才能有效地協(xié)調(diào)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系,保證憲法所規(guī)范的現(xiàn)代民主政治制度的良性運(yùn)行。當(dāng)然,憲政也并不等于民主,二者的側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)涵是有區(qū)別的:民主強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的歸屬,憲政強(qiáng)調(diào)的則是對(duì)權(quán)力的限制;民主的重心在于公民的政治參與,憲政的重心則在于對(duì)公共權(quán)力的有效限制;憲政固然是以民主政治為前提和基礎(chǔ)的,但憲政并不等同于一般意義的民主政治,而是一種更高形態(tài)的民主政治。為此,在建國(guó)之初,偉大的無產(chǎn)階級(jí)革命家們就注意到了憲政和民主的區(qū)別,高瞻遠(yuǎn)矚地確立了社會(huì)主義民主的根本原則是人民當(dāng)家做主。我國(guó)憲法第2條第3款就規(guī)定:“人民按照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)�！比嗣翊�表大會(huì)制度在建國(guó)之初就被確立起來,成為我國(guó)公民憲定政治參與的根本途徑。此外,植根于中國(guó)獨(dú)特的歷史與現(xiàn)實(shí)的政治資源之上,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,作為黨派團(tuán)體之間進(jìn)行民主合作的一種制度安排,也為我國(guó)公民政治參與提供了又一重要渠道。毋庸置疑的是,政治參與作為一種政治行為,必然要受到政治自身因素的影響。從本質(zhì)上講,政治制度的根本性質(zhì)對(duì)政治參與有重大影響作用。但僅就政治運(yùn)行而言,直接對(duì)政治參與發(fā)揮作用的因素主要有選擇制度、政黨制度等。[3]在中國(guó),最重要的政治組織是中國(guó)共產(chǎn)黨。它創(chuàng)建了新中國(guó),同時(shí)也創(chuàng)建了中國(guó)的國(guó)家組織,是中國(guó)政治生活的領(lǐng)導(dǎo)力量,也是中國(guó)政治穩(wěn)定的基本組織力量。[4]參與政黨和社團(tuán),是我國(guó)政治參與的一種主要方式。目前中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)有黨員7000多萬,還有不少的人加入民主黨派。我國(guó)的政治社團(tuán)主要有共青團(tuán)、婦聯(lián)和工會(huì),其成員更是不可勝數(shù)。憲政體制下的這些機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)成了我國(guó)公民政治參與的主體圖景。通過參與各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉、加入中國(guó)共產(chǎn)黨或者其他的民主黨派、進(jìn)入政治協(xié)商會(huì)議、成為法定社團(tuán)的成員等渠道,我國(guó)公民在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了政治參與。毫無疑問,社會(huì)主義社會(huì)政治參與的主體是廣大人民群眾,而且隨著社會(huì)主義的發(fā)展,參與政治范圍和人數(shù)還在不斷擴(kuò)大。
    二、多元梗阻:新形勢(shì)下“傳統(tǒng)”政治參與的深層制約 
    改革開放以來,中國(guó)實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了公民社會(huì)的興起和發(fā)展。原來單一的公有制結(jié)構(gòu)為多種所有制形式并存所取代。多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和私人生活領(lǐng)域,個(gè)人和各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織獲得了較大的自由活動(dòng)空間,能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行自我管理,并推動(dòng)著全能國(guó)家向有限政府轉(zhuǎn)變。同時(shí),經(jīng)濟(jì)生活的多元化導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著的分化。按照陸學(xué)藝先生的劃分,中國(guó)目前已經(jīng)分化出國(guó)家與社會(huì)管理者、經(jīng)理人員、私營(yíng)企業(yè)主、專業(yè)技術(shù)人員、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者等十大社會(huì)階層,利益訴求也迅速呈現(xiàn)出多元化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)利益特別是與自身有關(guān)的利益的關(guān)注被喚醒。在人們利益的實(shí)現(xiàn)過程中,人們的利益要求與自身能夠?qū)崿F(xiàn)這種利益要求的能力的差距擴(kuò)大;人們的利益訴求與政府滿足其愿望的渠道和能力之間差異擴(kuò)大;社會(huì)各階層成員的民主意識(shí)和參與創(chuàng)建規(guī)則程序并按該規(guī)則程序處理社會(huì)問題的能力參差,這使得利益沖突常態(tài)化,威脅到政治合法性。與此同時(shí),政治參與也因?yàn)槊媾R著新局勢(shì)的挑戰(zhàn),出現(xiàn)了多元梗阻。主要體現(xiàn)在以下三方面:
    首先,利益多元客觀上強(qiáng)化了公民政治參與的難度。改革開放以來中國(guó)社會(huì)最深刻的變化就是利益結(jié)構(gòu)的變化,表現(xiàn)為利益的一元化、平均化轉(zhuǎn)變?yōu)槔�益的多元化、差異性。在市�?chǎng)化改革中“不同社會(huì)群體和階層的利益意識(shí)不斷被喚醒和強(qiáng)化,對(duì)利益的追求已經(jīng)成為人們社會(huì)行為的一種強(qiáng)大的推動(dòng)力”。[5]不同社會(huì)主體利益追求的多元化也就意味著利益格局的調(diào)整,這樣就不可避免產(chǎn)生利益沖突和利益矛盾,增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。亨廷頓也認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是一個(gè)造成不穩(wěn)定的進(jìn)程,迅速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使某些人的收入增加,貧富差距拉大,增加了人們對(duì)現(xiàn)存秩序的不滿;經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高了集團(tuán)組織的能力,從而提高了集團(tuán)對(duì)政府提出要求的分量,而政府卻不具備滿足這些要求的能力,這種差距造成了社會(huì)的怨憤。在社會(huì)縱向和橫向流動(dòng)機(jī)會(huì)很少的情況下,這種怨憤會(huì)促使人們通過政治參與向政府施加壓力,同時(shí)如果政治制度化水平?jīng)]有相應(yīng)提高,那么就會(huì)造成社會(huì)矛盾和沖突。[6]同樣我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,形成了史無前例的國(guó)家繁榮,但是社會(huì)利益矛盾卻日益凸顯。一個(gè)重要原因在于公民政治參與需求與需求滿足之間形成了“時(shí)滯性差距”,現(xiàn)行的政府體制尚未能夠有效提升政治體制的吸納能力,這就造成了“公民政治參與溢出體制邊界”的秩序失范現(xiàn)象。利益多元從客觀上強(qiáng)化了公民政治參與的難度。
    其次,傳統(tǒng)政治參與抑制了公民參與的主體意識(shí)。新近發(fā)展起來的一些新興工業(yè)化的國(guó)家在現(xiàn)代化過程中首先是以較少的政治參與來換取經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。問題的關(guān)鍵是,何時(shí)以及如何進(jìn)行這種轉(zhuǎn)換。如果一味地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是一切,而不適時(shí)進(jìn)行民主政治建設(shè),必然會(huì)帶來社會(huì)矛盾的大爆發(fā)。我國(guó)傳統(tǒng)的政治參與方式主要是依靠憲政下的政黨和社團(tuán)來維持運(yùn)行的。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想甚至演繹為經(jīng)濟(jì)壓倒一切。這種單向度的發(fā)展引發(fā)了諸如收入差距、貧富分化等一系列問題,給社會(huì)帶來了諸多的不和諧,政治參與作為有效解決這些矛盾的一種機(jī)制也因?yàn)檎�治體制改革的相對(duì)滯后而出現(xiàn)了梗阻。我們過多地強(qiáng)調(diào)了以經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)為核心來配置公共資源、制定公共政策、考核公共部門。而實(shí)際上,片面的“經(jīng)濟(jì)”政治或者“發(fā)展”政治并不能自然地解決政治參與難題,不切實(shí)際和民生需要的發(fā)展所制造的民生問題日益凸顯,政治參與在被賦予更高關(guān)注的時(shí)候卻衰落了。公民政治冷漠,政治參與的形式化、隨意化、非制度化成為一種常態(tài)�！坝绕渲档米⒁獾氖�,近幾年來,我國(guó)公民參與日益呈現(xiàn)出兩種不可忽視的發(fā)展趨勢(shì)。一是非制度化參與行為的擴(kuò)展。由于既有的制度環(huán)境無法為社會(huì)利益群體充分表達(dá)其利益需求提供暢通的渠道,于是當(dāng)公民自身利益受到侵害時(shí),他們的表達(dá)方式往往是給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫信,向有關(guān)部門舉報(bào),到信訪辦申訴,向報(bào)社、電臺(tái)、電視臺(tái)投訴,但這些參與渠道常常成本太昂貴,收效不顯著,這就促使公民用直接影響甚至收買官員的辦法來實(shí)現(xiàn)自己的利益,由此造成權(quán)錢交易,官員腐敗。二是群體性參與行為大幅增加。雖然現(xiàn)有的公民團(tuán)體和社團(tuán)組織為公民參與提供了一定的制度和渠道,但人們對(duì)這些組織化渠道缺乏應(yīng)有的信心,往往傾向于聚集起來以群體的方式來影響政府的決策和行為,諸如集體上訪、靜坐、阻擋交通等�！睆�1995年到2000年全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看,集體上訪量已占到全國(guó)信訪總量的56.5%,2001年更上升到75.6%。[7]而“來信來訪”反映的是大多數(shù)公民自身的切身利益,若得不到認(rèn)真對(duì)待和妥善處理,公民就會(huì)產(chǎn)生不滿情緒,甚至以極端方式表達(dá)自己的要求。當(dāng)前,我國(guó)的政治參與與協(xié)商對(duì)話機(jī)制尚不健全。在很大程度上沒有建立起政府官員與公民的有機(jī)聯(lián)系機(jī)制,政府官員的升遷不受民眾的臧否制約,勢(shì)必會(huì)使他們漠視民眾的呼聲,因而壓制了民眾的主動(dòng)參與精神。
    再次,精英決策和法律模糊限制了公民政治參與的權(quán)限。目前,我國(guó)仍然實(shí)行的是自上而下的決策機(jī)制,決策權(quán)力集中在執(zhí)政黨的各級(jí)黨委甚至是黨委書記個(gè)人手中。政府在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制體制下,決策權(quán)基本上集中于政府組織主要領(lǐng)導(dǎo)身上。因此,我國(guó)的決策更多是一種精英決策,而不是大眾決策。由于高度集權(quán)體制的變革仍無法跟上經(jīng)濟(jì)體制改革,多元化的社會(huì)利益表達(dá)與綜合仍然無法由社會(huì)結(jié)構(gòu)承擔(dān),而是由權(quán)力精英通過分析、研究和調(diào)查,將他們所認(rèn)定的社會(huì)利益輸入到公共政策中去,即決策過程中的利益要求主要不是由決策體系外部的社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入到?jīng)Q策中樞,而是由權(quán)力精英自身來進(jìn)行利益要求的輸入,即“內(nèi)輸入”,它所依靠的不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)過程,而是權(quán)力精英之間的互動(dòng)。精英決策和內(nèi)輸入結(jié)構(gòu)限制了公民的參與權(quán)限,使公民參與更多為一種間接參與。[9]政治參與淪為形式化后,“人們對(duì)于權(quán)威的認(rèn)同程度在不斷下降;對(duì)抗政府決策的技巧已經(jīng)如火純青的地步;中央政府一些關(guān)于國(guó)計(jì)民生的重大政策無法順利施行;懷舊心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一種逆反現(xiàn)象,凡是來自上邊的意圖、決定,都會(huì)引起一種出自本能的反感和自發(fā)的抵制”。[10]另一方面,有關(guān)我國(guó)公民政治參與的法律規(guī)定甚為模糊。我國(guó)憲法第2條第3款雖然規(guī)定:“人民按照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)�！币仓皇菑目傮w上確立

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　　人的全面發(fā)展理論，是馬克思主義理論的重要內(nèi)容。這個(gè)理論對(duì)于我們建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義不但具有深遠(yuǎn)的歷史意義，而且具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
　　江澤民以馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展理論為指導(dǎo)，根據(jù)新的時(shí)代背景和世界潮流下建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)....

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　　社會(huì)主義道德建設(shè)的加強(qiáng)及其功效性，不僅依賴于它在整個(gè)社會(huì)生活中的正確定位，依賴于人們對(duì)道德的科學(xué)認(rèn)識(shí)，依賴于人們對(duì)人我關(guān)系、個(gè)人與社會(huì)之間關(guān)系的價(jià)值的正確把握，而且還依賴于人們對(duì)道德（即“應(yīng)然”）落實(shí)于實(shí)際社會(huì)生活和人們的實(shí)有行為（即....

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　　我國(guó)封建社會(huì)的歷史，經(jīng)歷了二千三百多年。其中，宋王朝約占七分之一。盡管自給自足的自然經(jīng)濟(jì)在整個(gè)宋王朝始終占統(tǒng)治地位。但是，在經(jīng)濟(jì)方面自唐代以來商品經(jīng)濟(jì)已有了較大程度的發(fā)展；在政治方面處于我國(guó)封建社會(huì)大變革的時(shí)代。由此，引起了有智之士濃厚的興趣，紛紛把視野投注于這一....