南京國民政府鄉(xiāng)村自治制度述論

南京國民政府鄉(xiāng)村自治制度述論南京國民政府建立后，逐步確立了以行政村為單位的自治制度。這一制度雖然在實踐中流于了形式，但其精神是值得肯定的，對當代中國的村民自治制度建設(shè)不無借鑒價值。鑒于學(xué)術(shù)界對之多予忽視，迄今未有專論，本文試加探討，權(quán)當拋磚引玉。
　　　　一、政治背景
　　鄉(xiāng)村自治制度作為地方自治制度的組成部分，是南京國民政府出于本身的政治需要而制定的。
　　眾所周知，南京國民政府在腥風(fēng)血雨中建立后，為樹立其政治統(tǒng)治的合法權(quán)威，始終以孫中山事業(yè)的繼承者自居。孫中山遺教被提升為國家的最高根本法，三民主義被稱為治國安邦的靈丹妙藥。國民黨第三次全國代表大會發(fā)表宣言說：“全國人民乃至本黨自身之一切苦痛經(jīng)驗，皆可歸納一點，即已往一切之苦痛乃在不能確信三民主義，努力實行建設(shè)之過。今后之生路，亦即在于努力實施三民主義之建設(shè)。”[1](P627)在國民黨中央的大力鼓吹下，關(guān)于三民主義的研究和宣傳迅速成為社會熱潮，國民政府也將以“總理遺教”為標識的地方自治作為一項當務(wù)之急，推向了政治建設(shè)的前沿。
　　地方自治是孫中山三民主義理論的一項重要內(nèi)容。按照孫中山的構(gòu)想，地方自治當以縣為單位，以實行民權(quán)、民生兩主義為目的。他說：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國民大會，亦終未由舉主權(quán)在民之實也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[2](P35-36)。孫中山認為，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，人民對縣有深厚的觀念認同，“事之最切于民者，莫如一縣以內(nèi)之事”，從政治與人文環(huán)境來說，縣比省更適合作自治單位。只有實行縣自治才能實現(xiàn)直接民權(quán)。
　　從理論上講，孫中山的縣自治主張無可挑剔，但一經(jīng)實踐便會遇到不少問題。單從人民利益上看，人民最為關(guān)心的往往不是縣事，而是鄉(xiāng)村之事，鄉(xiāng)村是天然的人民生活和政治單位。再則，一縣范圍的直接民權(quán)如果不從更小的單位——鄉(xiāng)村著手進行，則不可能真正實現(xiàn)。換言之，沒有鄉(xiāng)村自治作基礎(chǔ)，縣自治便無從談起。對此，南京國民政府成立之初政界漸成共識。一些省份紛紛進行鄉(xiāng)村自治實踐，造成了鄉(xiāng)村自治運動的聲勢。
　　山西全省推行鄉(xiāng)村自治最早。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。他說：“欲實現(xiàn)三民主義，除村政外，無法下手，”“先總理曾評為藉村政以實行三民主義，最為相當，蓋有由也”。[3]（卷8,P93-94）1927年8月，閻錫山為擴大山西村制的政治影響，撈取政治資本，進一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會議、村公所、息訟會、監(jiān)察委員會等的制度規(guī)定。（注：詳見拙文：《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽學(xué)刊》2001年第5期。）
　　山西村制被各地視為鄉(xiāng)村自治制度的范例。1927秋，江蘇民政廳長鈕永建呈文省政府，指出：“民權(quán)之訓(xùn)練，民生之培養(yǎng)，皆職廳應(yīng)負之職責(zé)，今欲御繁以簡，切實可行，似宜仿辦晉省村制，用植始基，而資附麗”[4](P352-353)。于是江蘇仿效山西，實行村制。隨后，浙江、江西也著手舉辦。
　　從制度規(guī)定看，江蘇、江西兩省與山西的村制形態(tài)較為相似，但制度精神有了很大不同，具有了鮮明的行政化特征。如兩省均未有村民會議的內(nèi)容，村長副等公職人員自然皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，其村制組織變?yōu)榱苏�府的行政末梢機關(guān)。浙江的街村委員會也受政府嚴格的行政監(jiān)督，其會議決議須經(jīng)市縣政府核準后，方能由街村委員會公告實行。對于街村經(jīng)費預(yù)算，政府也擁有最后裁決權(quán)。此外，浙江也沒有村民會議的內(nèi)容，它所確立的只是一種間接民主制度。
　　除山西、江蘇、浙江等省政府外，國民黨地方黨部在浙江蕭山東鄉(xiāng)也積極從事鄉(xiāng)村自治活動。東鄉(xiāng)自治實行鄉(xiāng)村兩級自治體系，以村自治會為基本組織，受區(qū)分部的指導(dǎo)監(jiān)察，受鄉(xiāng)自治會的指揮，鄉(xiāng)自治會則受區(qū)黨部的直接指揮指導(dǎo)�！妒捝綎|鄉(xiāng)自治會組織法》規(guī)定，村自治組織正式成立后，其權(quán)力機關(guān)為村民大會，村民大會閉幕后為民眾團體代表大會，代表大會閉幕后，為村自治會全體委員會及其執(zhí)行委員會。鄉(xiāng)自治組織完竣后，其權(quán)力機關(guān)依次為：1)由各村自治村民組成的鄉(xiāng)民大會；2)由各村民眾團體代表組成的各村代表大會；3)由各村自治會全體委員會選出代表組成的全體委員會；4)由全體委員會互選執(zhí)行委員3人組成的執(zhí)行委員會。[5]
　　綜觀1927年后的鄉(xiāng)村自治實態(tài)，雖然各地均揭橥“三民主義”，但其制度形式各異。南京國民政府深感有整合劃一的必要。1928年6月，閻錫山乘機向中央政治會議提議，將山西村制推行于全國。7月25日，政治會議復(fù)電稱：其提案“規(guī)劃精詳，并悉晉省行之，已著成效，良可欽佩�，F(xiàn)內(nèi)政部正草擬縣組織法，自應(yīng)盡量采納，本日第三五二次政治會議業(yè)經(jīng)議決，交內(nèi)政部法制局查照辦理矣”[6]。9月，國民政府頒布《縣組織法》，初步確定了全國統(tǒng)一的鄉(xiāng)村自治制度。
　　　　二、主要內(nèi)容
　　1928年12月，為促進鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，內(nèi)政部在南京召開了第一期民政會議。會議審議通過了《限期實行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長之任用標準，以及一切制度之改革厘訂各項，亟應(yīng)頒布施行，以期實現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認為無可緩行�！盵7](P77)因此，呈請中央迅即頒布鄉(xiāng)村自治法，限令蘇皖閩浙贛各省，于一定時間內(nèi)籌辦完竣。
　　第一期民政會議檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運作方式，推動了鄉(xiāng)村自治的政治實踐。會后，國民政府將《縣組織法》酌加修改（主要將村里的稱謂改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)），重新頒布。接著，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰選舉暫行規(guī)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》等法規(guī)陸續(xù)出臺，從而形成了一個比較完整的鄉(xiāng)村自治制度體系。（注：參見徐百齊等編：《中華民國法規(guī)大全》，商務(wù)印書館1937年版，“行政，（一）內(nèi)政部分”。）
　　　�。ㄒ唬┳灾螜C關(guān)
　　1.立法機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會。其職權(quán)為：選舉及罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及其他職員；制定或修正自治規(guī)約；議決單行法規(guī)；議決預(yù)算決算；議決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所交議事項；議決所屬各閭鄰或公民提議事項。會議辦法：1)大會以到會公民過半數(shù)之同意決定之；2)大會以各該鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長為主席，但關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長本身事件，其主席由到會公民推定；3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會由各鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長召集，每年開會二次，如有特別事件或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民十分之一以上要求時應(yīng)召集臨時會。臨時會關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長本身事件，應(yīng)由監(jiān)察委員會召集之，關(guān)于監(jiān)察委員會本身事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長延不召集者，應(yīng)由各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過半數(shù)之閭長聯(lián)名召集。
　　2.執(zhí)行機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。設(shè)鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長一人，副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長一人（500戶以上者增設(shè)一人）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所于現(xiàn)行法令、區(qū)自治公約及鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會決議交辦的范圍內(nèi)，辦理下列事項，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長執(zhí)行：戶口調(diào)查及人事登記；土地調(diào)查；道路、橋梁、公園及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事項；保衛(wèi)；國民體育；衛(wèi)生療養(yǎng)；水利；森林培植及保護；農(nóng)工商業(yè)改良及保護；糧食儲備及調(diào)節(jié)；墾牧魚獵保護及取締；合作社組織及保護；風(fēng)俗改良；育幼養(yǎng)老濟貧救災(zāi)等設(shè)備事項；公營業(yè)事項；自治公約擬定事項；財政收支及公款公產(chǎn)管理；預(yù)算決算編造；縣政府及區(qū)公所委辦事項；其他依法賦予該鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)辦事項。
　　3.監(jiān)察機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會。該會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副時，另選監(jiān)察委員若干名組成，開會時由各委員依當選次序輪充主席。監(jiān)察委員會得隨時調(diào)查各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的帳目及款產(chǎn)事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支事務(wù)之執(zhí)行有不當時，監(jiān)察委員會得隨時呈請區(qū)公所糾正之。監(jiān)察委員會糾舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長違法失職情事，得自行召集鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會。
　　4.調(diào)解機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所調(diào)解委員會。該會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會選舉若干人組成（鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副不得被選），辦理民事調(diào)解及依法撤訴的刑事調(diào)解事項。
　　　�。ǘ�）自治職員
　　1.資格：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民年滿25歲，有下列資格之一者，得為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會的侯選人：1)侯選公務(wù)員考試或普通考試高等考試及格者；2)曾在中國國民黨服務(wù)者；3)曾在國民政府統(tǒng)屬之機關(guān)任委任官以上者；4)曾任小學(xué)以上教師職員或在中學(xué)以上畢業(yè)者；5)經(jīng)自治訓(xùn)練及格者；6)曾辦地方公益事務(wù)著有成績、經(jīng)區(qū)公所呈請縣政府核定者�，F(xiàn)任軍人或警察、現(xiàn)任職官、僧道及其它宗教師除外。
　　2.產(chǎn)生辦法：區(qū)長民選以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會加倍選舉產(chǎn)生，報由區(qū)公所轉(zhuǎn)請縣長擇任，閭鄰長由閭鄰居民會議推選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副、監(jiān)察委員等自治職員的選舉程序為：1)區(qū)公所于選舉前5日內(nèi)派定選舉監(jiān)理員一人，投票管理員、開票管理員各若干人；2)選舉前15日內(nèi)將公民姓名公告于本公所門首；3)公民于選舉日領(lǐng)取投票紙時，先在投票人名簿所載本人姓名下簽名；4)自治職員之選舉用無記名投票，按照應(yīng)選出之名額于侯選人姓名上加圈。5)自治職員之選舉以得票多數(shù)者為當選。
　　3.罷免：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長違法失職時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會應(yīng)報由區(qū)公所轉(zhuǎn)請縣長罷免，但縣長亦得自行罷免之。閭鄰長由本閭鄰居民會議罷免改選。監(jiān)察委員、調(diào)解委員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會及法定程序罷免。其具體程序為：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會依法糾舉或有法定人數(shù)之公民（全體公民百分之三十以上）簽名提出罷免案，經(jīng)監(jiān)察委員會審查無誤時，得提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會公決。提出罷免案之公民得附具理由書，被提出罷免案之自治職員亦得提出答辯書，分別于開會15日前、7日前送達各公民。罷免案經(jīng)投票公民過半數(shù)贊成時始為確定。
　　4.公給及任期：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副、監(jiān)察委員均為無給職，但依情形之必要，得支辦公費；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副任期一年，得再被選。
　　　�。ㄈ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民與自治財政
　　規(guī)定中華民國人民無論男女，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住一年或有住所達二年以上，年滿20歲經(jīng)宣誓登記后，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民。有出席鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會及行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。其有下列情形之一者，不得享有以上權(quán)利：有反革命行為經(jīng)判決確定者；貪官污吏、土豪劣紳經(jīng)判決確定者；剝奪公民權(quán)尚未復(fù)權(quán)者；禁治產(chǎn)者；吸用鴉片或其代用品者。
　　規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入為：各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)及公款之孽息；各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公營業(yè)之純利；依法賦予自治款項；縣區(qū)補助金；特別捐（征募此捐應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會決議）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算決算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會通過后呈報區(qū)公所核查，匯轉(zhuǎn)縣政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支應(yīng)于每三個月終公布一次。
　　南京國民政府的鄉(xiāng)村自治制度基本上是在山西村制基礎(chǔ)上的發(fā)展。第一，它沒有突破山西村制的總體框架，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制上，仍然以百戶為標準，即百戶以上之村為鄉(xiāng)，不足百戶者聯(lián)合鄰村為鄉(xiāng)；在鄉(xiāng)村自治體的組織上，仍然有立法、執(zhí)行、監(jiān)察、調(diào)解四大機關(guān)，只不過將山西村制的息訟會改為了調(diào)解委員會；在鄉(xiāng)村公民資格上，同樣沒有性別、財產(chǎn)及教育等積極資格的限制。第二，它充實了不少新的內(nèi)容，如增添了所謂反革命者、土豪劣紳等鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民的消極資格限制，政治意味更濃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治人員均由公民直接選舉產(chǎn)生，選舉方法也程序化、規(guī)范化，滲透著現(xiàn)代民主制度精神。當然，這種民主還只限于社會層面，而且有著嚴重的缺陷。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會的決議只要有到會公民過半數(shù)的同意即為有效，對全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民具有約束力。它對到會公民所占應(yīng)到公民的比例未作原則性規(guī)定，這就為表面上是多數(shù)人的統(tǒng)治，實則少數(shù)人專政，埋下了伏筆。
　　不過，南京國民政府鄉(xiāng)村自治制度根本否定了江蘇等地將鄉(xiāng)村自治行政化的傾向，指明了鄉(xiāng)村自治的民權(quán)主義方向，這是應(yīng)該予以肯定的。
　　　　三、實施與轉(zhuǎn)捩
　　南京國民政府頒布的上述鄉(xiāng)村自治制度，反映了其改良和劃一鄉(xiāng)村組織，推動鄉(xiāng)村社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的訴求。但受鄉(xiāng)村社會政治、經(jīng)濟、文化等諸多因素的制約（注：參見拙文《略論民國鄉(xiāng)村自治的社會制約因素》，《貴州社會科學(xué)》2001年第3期。），其實踐結(jié)果與制度精神之間出現(xiàn)了巨大的反差。國民政府的有關(guān)法令制度在地方流于形式，即使在河北定縣、廣東中山這些各方面條件公認較好的縣份都未能幸免。
　　定縣是近代鄉(xiāng)村自治的發(fā)源之地。20年代中期，中華平民教育會選擇定縣為實驗縣，大力開展平民教育，改良人民生活，使定縣成為全國的教育先進縣。在南京國民政府《縣組織法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》頒布后，河北省制定了《河北省各縣鄉(xiāng)自治總綱及綱要表》，以為推進鄉(xiāng)村自治的指南。1930年，定縣縣政府據(jù)此將全縣分成6區(qū)，編為310鄉(xiāng)。（注：河北省民政廳根據(jù)本省省情，通令各鄉(xiāng)村地方一律編鄉(xiāng)，未設(shè)鎮(zhèn)制。）隨后，全縣依法進行了鄉(xiāng)長副等鄉(xiāng)村自治人員的選舉，建立了鄉(xiāng)村自治機關(guān)。
　　據(jù)河北省縣政建設(shè)研究院1934年調(diào)查，定縣除幾個特殊的鄉(xiāng)村因有特殊的人力來指導(dǎo)幫助，有少許規(guī)模外，一般的鄉(xiāng)村因不了解自治的意義，不感覺自治的需要，一切事業(yè)很少有進行的表現(xiàn)。全縣的鄉(xiāng)村自治體普遍缺乏主動性，對縣區(qū)交辦之事往往因循敷衍，搪寒應(yīng)付。“縣區(qū)叫干什么事，他們（鄉(xiāng)長——引注者）就干什么事，縣區(qū)叫他們怎樣組織，他們就怎樣去組織，能應(yīng)付的事情就敷衍了事，有什么組織，他們照樣掛上了一塊招牌，就算完事了”[8](P30)。鄉(xiāng)村自治人員雖由選舉產(chǎn)生，但存在兩大弊�。阂皇沁x舉人對被選舉人的能力絕不注意，以致各鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長副，不識字的有之，庸愚不堪的有之。自身沒有自治能力，“更不知自治是什么一回事，叫他膺一鄉(xiāng)之長，于自治事業(yè)，那里能夠發(fā)展？”[8](P33)二是鄉(xiāng)長表面上是由民眾普選，但民眾根本就不明白選舉的意義，沒有選舉的興趣，甚至連選舉字也不會寫，易于被人操縱，以致出現(xiàn)了豪紳把持的現(xiàn)象。因此，定縣鄉(xiāng)村普選的制度，似乎是實行了，然而其結(jié)果不過是一種虛應(yīng)的故事。所謂鄉(xiāng)監(jiān)察委員也形同虛設(shè)，他們根本沒做監(jiān)督財政或糾舉鄉(xiāng)長副違法失職的事情。
　　定縣在實行鄉(xiāng)村自治的過程中，普遍出現(xiàn)了自治機關(guān)行政化的現(xiàn)象。河北縣政建設(shè)研究院就此指出：鄉(xiāng)村自治機關(guān)“本為民眾自身集合的處所，為謀本身的福利而設(shè)立，但其結(jié)果，變成了一種下級行政機關(guān)，負傳達公文和征發(fā)的任務(wù)。于本身所負的責(zé)任，幾乎渺然不相關(guān)涉。所以猛一去看，各區(qū)和有些鄉(xiāng)村進行的步驟，如組織方面和實施方面，好像甚合法令的規(guī)定�？墒巧钜粚尤タ矗瑓s沒有多少實際的活動”[8](P24-25)。
　　中山縣為孫中山的故鄉(xiāng)。1929年2月，國民政府根據(jù)中央政治會議決議，確定中山縣為模范縣，并頒布《中山縣訓(xùn)政實施委員會組織大綱》。10月，正式成立中山縣自治籌備處，將全縣劃分為9個自治區(qū)，委任各區(qū)自治籌備處主任，同時由各區(qū)指導(dǎo)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)事委員會百余個。
　　中山縣推行鄉(xiāng)村自治伊始就頓失人民信仰。一些區(qū)籌備處主任為了解決經(jīng)費問題，呈準縣政府征收各種附加費、特別捐。“苛細雜夾，名目繁多，徒使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。雖然有些區(qū)籌備處得了這項特別收入，除了應(yīng)支幾個職員的薪俸和開銷一些辦公費，此外均未能切切實實的做事，致令到自治施行程序所規(guī)定的半年完成籌備的自治方案，只成了所謂‘官樣文章’”[9]。至1930年3月，中山縣撤消自治籌備處，將所有自治工作劃歸縣政府第二科辦理。4月，又撤銷鄉(xiāng)事委員會，成立區(qū)公所，并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備處265個。中山縣的村治沒有取得什么良好的成績，其“離‘自治’兩字，尚在百千里之遙”[9]。
　　定縣、中山縣在當時均有模范縣之譽，其鄉(xiāng)村自治的實際辦理情況尚且如此，它縣更可想見。1932年10月內(nèi)政部在第二次全國內(nèi)政會議上指出，各地地方自治能夠達到預(yù)期成績者百不見一，即使辦理較優(yōu)的省市，其“自治機關(guān)組織完成之后，自治之事業(yè)，已難進行，人民之信仰，亦未增加。蓋所謂地方自治機關(guān)，本為民眾自身集合之所，以謀本身之福利。而結(jié)果乃純變?yōu)橄录壭姓�機關(guān)，負傳達公文及征發(fā)之任，于本身之責(zé)任，幾于渺不相涉，故有時觀其步驟雖甚合，考其實質(zhì)則全非。馴至人民因辦理自治而負擔日重，怨望日增。長此以往，不獨有背本黨訓(xùn)政建國的初衷，實為國家前途莫大的隱患”[10](P24-25)。會議決定對現(xiàn)有自治法規(guī)進行實質(zhì)性修改。
　　值得注意的是，蔣介石在這次會議上提出了《重新制定縣區(qū)鎮(zhèn)組織法規(guī)，區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下施行保甲制度案》，推銷其在江西、安徽、湖北、河南四省廢自治行保甲的經(jīng)驗。會后，陜西、福建、浙江等省紛紛改行保甲。至1934年10月，中央政治會議決議：“地方保甲工作，關(guān)系地方警衛(wèi)，為地方自治之基礎(chǔ)，應(yīng)由行政院通令各省市政府提前辦理�！盵11](P263)于是保甲制度迅速在全國大部分省份確立起來。
　　保甲制度是自治制度的對立物。時人指出：保甲的功用是安定社會秩序，自治則是地方人民參政的階梯，是整個地方政府體制上的變革；保甲是輔佐官治的制度，保甲人員雖然由戶長甲長推選，但最后選委大權(quán)操在政府之手，自治則是整個憲政系統(tǒng)中的基層組織，一切自治人員均由人民公選。[12]內(nèi)政部承認，“保甲制度之本身，與現(xiàn)行自治制度，不無抵觸”[11](P263)。為解決保甲與自治之間的矛盾，內(nèi)政部建議將保甲與自治融為一體，即以保甲代替閭鄰，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替聯(lián)保。1936年5月，行政院長蔣介石主持召開全國地方高級行政人員會議，通過了關(guān)于融保甲于自治中的地方自治議案。三個月后，中央政治會議據(jù)此通過了厘定法規(guī)原則，正式?jīng)Q定容納保甲于自治之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制為保甲。
　　1937年7月，立法院通過《保甲條例》，作為《縣自治法》的補充。這樣，國民政府以立法形式確立了保甲在自治組織中的地位，使保甲獲得了所謂“新生命”：“依縣自治法，縣以下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，并未因施行保甲制度而稍有變更，于辦理自治事務(wù)，訓(xùn)練民眾使用四權(quán)，毫不發(fā)生影響。在自治未完成前，依照現(xiàn)在事實，甲長由本甲內(nèi)各戶戶長公推，保長由本保內(nèi)各甲甲長公推，至自治已有相當之成績，人民已受四權(quán)使用之訓(xùn)練，保甲長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長，召集所屬保甲公民推舉之，仍與自治法上，以公民為單位之本旨，不相違背�！薄笆怯勺灾畏óa(chǎn)生之保甲條例，與在剿匪區(qū)內(nèi)產(chǎn)生之編查保甲戶口條例，性質(zhì)上稍有不同”。[13]
　　30年代初期以來與自治相對立，且已形成取而代之之勢的保甲制度，經(jīng)過立法解釋，被融入了所謂自治制度之中。
　　不過，30年代中期國民政府緊鑼密鼓地重新起草或修訂的以上幾種自治法規(guī)，均未明令頒行，原來的鄉(xiāng)村自治制度體系也未明令廢止，遂使制度混雜。這種狀況直至1939年才根本改變。
　　1939年9月，國民政府公布了蔣介石提出、中央執(zhí)行委員會和國防最高委員會審核通過的《縣各級組織綱要》。12月，行政院公布《縣各級組織綱要實施辦法》，規(guī)定各省無論敵后與前方，三年內(nèi)一律完成。這就是以“自治”相標榜的新縣制。新縣制雖然仍有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的規(guī)定，但已與原來以行政村為區(qū)域，以直接民權(quán)為靈魂的鄉(xiāng)村自治制度迥異。這主要表現(xiàn)在：
　　第一，以保甲為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的編制，根本動搖民權(quán)制度的基礎(chǔ)。保設(shè)保辦公處、保民大會，甲設(shè)戶長會議，這些會議均以戶為參加單位，封建宗法關(guān)系起著紐帶作用，這是與民權(quán)主義的基礎(chǔ)——人權(quán)背道而馳的。而保甲制度所規(guī)定的各戶戶長互保連坐，更具有落后性、封建性。因此，將保甲納于自治組織，使自治制度發(fā)生了畸變。
　　第二，擴大自治區(qū)域，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會制，取消直接民權(quán)制度。20年代末確定的鄉(xiāng)村自治制度，規(guī)定百戶以上的村莊地方為鄉(xiāng)，其不滿百戶者，得聯(lián)合鄰村編為一鄉(xiāng)；百戶以上的街市地方為鎮(zhèn)，其不滿百戶者編入鄉(xiāng)。但因地方習(xí)慣，或受地勢限制，及有其他特殊情形的地方，雖不滿百戶，也可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不得超過千戶。這就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模在100-1000戶之間，基本是自然村鎮(zhèn)。而新縣制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以10保為原則，不得少于6保，多于15保；每保以10甲為原則，不得少于6甲，多于15甲；每甲以10戶為原則，不得少于6戶，多于15戶。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上在600-1500戶之間。其實際規(guī)模往往要比這大許多。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會制度取代。直接民權(quán)的制度精神不復(fù)存在了。
　　第三，以“管教養(yǎng)衛(wèi)”代替“自治”的內(nèi)涵。蔣介石將新縣制所規(guī)定的地方自治內(nèi)容歸納為“管教養(yǎng)衛(wèi)”四個方面，“管”為其根本精神所在。國家對社會加以管理，這是國家的職能，本無可厚非。問題的關(guān)鍵是，怎樣管理或以何種方式加以管理。按照對孫中山的地方自

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這種態(tài)度直接或間接地影響了歐美漢學(xué)界對《金瓶梅》兩個版本的評價：自從哈佛大學(xué)東亞系教授韓南在一九六○年代發(fā)表的力作《金瓶梅版本考》中推斷《金瓶梅》繡像本是出于商業(yè)目的而從詞話本簡化的版本以來，時至今日，很多美國學(xué)者仍然認為詞話本在藝術(shù)價值上較繡像本為優(yōu)。普林斯頓大學(xué)的....

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