城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下失地農(nóng)民社會(huì)保障的路徑分析與選擇

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    摘要:失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題,已經(jīng)成為我國(guó)城市化過(guò)程中的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。目前,我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障的路徑模式主要有三種:全封閉模式、半封閉模式和城鄉(xiāng)對(duì)接模式。它們產(chǎn)生于各種不同的具體條件,各有其特點(diǎn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下,將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,既有利于社會(huì)保障政策的可持續(xù)發(fā)展,又有利于保障失地農(nóng)民的公民權(quán)利,更好地體現(xiàn)社會(huì)公正。
    關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;失地農(nóng)民;社會(huì)保障;路徑選擇
    一、問(wèn)題的提出
    經(jīng)過(guò)30年改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè),我國(guó)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程已取得長(zhǎng)足進(jìn)展。然而,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)差距不僅沒(méi)有得到改善,反而有擴(kuò)大的趨勢(shì)。破解“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”已成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要前提。因?yàn)樵搯?wèn)題若不能很好地解決,不但會(huì)造成城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂,甚至連城市本身的發(fā)展也會(huì)失去應(yīng)有的支撐和依托。一般認(rèn)為,二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國(guó)家由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)化、從不發(fā)達(dá)邁向現(xiàn)代化的必然現(xiàn)象。那么,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步提高,城鄉(xiāng)一體化議題自然也會(huì)提上日程。黨的十六大明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略思想,繼而批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),由此看來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本走向。
    所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,簡(jiǎn)單來(lái)講,是指打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),賦予農(nóng)民公平待遇。這是一場(chǎng)廣泛而深刻的社會(huì)變革,涉及整個(gè)社會(huì)管理構(gòu)架的重組和社會(huì)利益格局的調(diào)整。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程中,工業(yè)化、城市化無(wú)疑又是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。在城市化進(jìn)程中,工業(yè)化和城市化建設(shè)占用土地,本無(wú)可厚非,但問(wèn)題是由于制度等諸多原因,失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地,而是一系列的權(quán)利和權(quán)益。有學(xué)者認(rèn)為,失地即意味著失業(yè)、失保障、失既有生活水平以及失身份,失地農(nóng)民正成為城市新的弱勢(shì)群體。而這個(gè)龐大的弱勢(shì)群體正隨著第三次大規(guī)�！叭Φ�?zé)帷倍�急劇膨脹。目前全�?guó)已有失地農(nóng)民4000多萬(wàn)人,而且這一群體還在隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快而擴(kuò)大。這些失地農(nóng)民游離于“農(nóng)民”和“市民”、“城市”和“鄉(xiāng)村”之間,他們雖獲得一定的土地補(bǔ)償費(fèi),但大多因其文化素質(zhì)較低而無(wú)法用這筆費(fèi)用順利地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)型,又因沒(méi)有合理的安置和社會(huì)保障制度,導(dǎo)致這些失地農(nóng)民大都成為無(wú)地可種、無(wú)正式工作崗位、無(wú)社會(huì)保障的社會(huì)流民。這種狀況如果得不到有效遏制,將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果,其中最為突出的后果之一就是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成長(zhǎng)久的威脅。正是在這種意義上,國(guó)務(wù)院總理溫家寶多次指出,目前不少征用土地的項(xiàng)目不給農(nóng)民合理的補(bǔ)償,不妥善解決農(nóng)民的生計(jì),造成農(nóng)民失地失業(yè),危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。他們的問(wèn)題解決不好,還會(huì)影響到城市化進(jìn)程及和諧社會(huì)的建設(shè)。因此,理論界一致認(rèn)為,解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題已成為破解城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵,也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的必然要求和突破口。如果說(shuō)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的“安全網(wǎng)”,那么可以認(rèn)為,失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題則是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系建設(shè)這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)的最大“隘口”。
    到目前為止,關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的探索取得了一定的進(jìn)步,但從理論到實(shí)踐,構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本思路還存在比較大的分歧和爭(zhēng)論。現(xiàn)實(shí)表明,失地農(nóng)民存在兩種類(lèi)型:部分失去土地的農(nóng)民和全部失去土地的農(nóng)民(各地的實(shí)際做法是將人均土地小于一定比例作為畫(huà)線標(biāo)準(zhǔn))。對(duì)于以上兩種情形,其權(quán)益要求其實(shí)是不相同的,部分失去土地的農(nóng)民的權(quán)益重在對(duì)土地收益的合理分享,全部失去土地的農(nóng)民的權(quán)益就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的土地收益權(quán)益問(wèn)題,更重要的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)身份轉(zhuǎn)換的問(wèn)題,即應(yīng)當(dāng)直接轉(zhuǎn)化為市民并享受與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益的問(wèn)題。也就是說(shuō),現(xiàn)在的關(guān)鍵問(wèn)題是應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行制度框架內(nèi)為全部失去土地的農(nóng)民找到一條切實(shí)可行的途徑。
    二、對(duì)現(xiàn)有的失地農(nóng)民社會(huì)保障路徑的分析
    1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》出臺(tái)之后,土地作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng),國(guó)家行使土地征用權(quán),所有需將農(nóng)村集體土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的,必須依法先由國(guó)家征收或征用農(nóng)村集體土地,再依法進(jìn)行劃撥或出讓,由此產(chǎn)生因征地而失地的農(nóng)民。早期由于失地農(nóng)民的規(guī)模和數(shù)量不大,失地農(nóng)民問(wèn)題并沒(méi)有引起注意。但經(jīng)過(guò)四分之一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,特別是在大規(guī)模工業(yè)化、城市化的推動(dòng)下,征地規(guī)模和速度快速增長(zhǎng),失地農(nóng)民問(wèn)題凸顯,引起政府、學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)容體系的建設(shè)和實(shí)際操作,各地根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況,相繼出臺(tái)了不同的措施。這些措施歸納起來(lái)主要有三種路徑模式:
    (一)全封閉模式
    這一思路主張對(duì)失地農(nóng)民量體裁衣,單獨(dú)設(shè)立一套社會(huì)保障體系。實(shí)施這種模式的主要代表有上海市。上海于2003年10月頒布實(shí)施《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》。這是一個(gè)“低平臺(tái)、有彈性、廣覆蓋”的社會(huì)保障體系——小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)辦法(簡(jiǎn)稱“鎮(zhèn)�！�),旨在解決離土農(nóng)民基本社會(huì)保障,從而使離土農(nóng)民在生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、保障權(quán)方面有了制度“托底”,在農(nóng)村城市化進(jìn)程加快的過(guò)程中,比較有效地解決了離土農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。
    (二)半封閉模式
    在實(shí)質(zhì)意義上,半封閉式是一種可轉(zhuǎn)移模式,它也主張建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系,但它強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民自身所具備的條件因素,只有那些符合條件的失地農(nóng)民才可以在失地農(nóng)民社會(huì)保障體系和城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之間轉(zhuǎn)移。在具體操作方面又體現(xiàn)了兩種思路:一是當(dāng)條件符合時(shí),可在兩種體系之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移,實(shí)施這種模式的主要代表有成都市。成都市對(duì)專項(xiàng)歸集的已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非“一類(lèi)人員”個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼資金,實(shí)行專戶管理,單獨(dú)核算,�？顚Ｓ�,封閉運(yùn)行。但考慮到失地農(nóng)民處于農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的前沿陣地,為了將社會(huì)保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接,或直接進(jìn)入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度體系,成都市又具體規(guī)定:如在被征地前已經(jīng)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或在征地當(dāng)年被用人單位招用或自謀職業(yè)的,可將其繳納的養(yǎng)老保障費(fèi)累計(jì)計(jì)算;對(duì)原來(lái)參加成都市對(duì)非城鎮(zhèn)戶籍人員(即農(nóng)民32)設(shè)立的綜合保險(xiǎn)的,按相關(guān)規(guī)定并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)累計(jì)計(jì)算。這樣,保障制度間既具有良好銜接性,又具有較好的可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ),基本上解決了失地農(nóng)民的后顧之憂,在很大程度上避免了單獨(dú)運(yùn)行所產(chǎn)生的保障資金短缺問(wèn)題,還便于與國(guó)家和地方今后出臺(tái)的統(tǒng)一政策相銜接。二是對(duì)符合條件者,可享受城鎮(zhèn)部分保障待遇。如重慶市利用商業(yè)保險(xiǎn)模式開(kāi)展了失地農(nóng)民儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn),規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中女40歲以上,男50歲以上可申請(qǐng)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是,土地被征用后,生活困難者可享受城市最低生活保障。
    (三)與城鎮(zhèn)對(duì)接模式
    即把失地農(nóng)民納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體 系,建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。實(shí)施這種模式的主要代表有廣東省、北京市和無(wú)錫市。廣州的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和深圳的城市化人員養(yǎng)老保險(xiǎn),都是參照現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式,即統(tǒng)賬結(jié)合模式。失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府、集體、個(gè)人三方負(fù)擔(dān):個(gè)人按一定比例繳納,其余部分由集體經(jīng)濟(jì)繳納和當(dāng)?shù)卣�府補(bǔ)助。其中,個(gè)人領(lǐng)取的征地安置補(bǔ)償費(fèi)、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分配收益、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)分紅等應(yīng)優(yōu)先用于繳納個(gè)人部分;集體承擔(dān)部分從征地補(bǔ)償和規(guī)定比例的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益或集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益中列支;政府補(bǔ)助部分從當(dāng)?shù)卣�府�?guó)有土地使用權(quán)出讓收入中安排。
    北京市鑒于失地農(nóng)民處于農(nóng)村與城市的邊緣,而且要逐漸市民化,將農(nóng)轉(zhuǎn)居、農(nóng)轉(zhuǎn)工人員全面納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn),將失地未轉(zhuǎn)非的農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并逐步建立城鎮(zhèn)和農(nóng)村可以相互銜接的社會(huì)保險(xiǎn)體系。
    無(wú)錫市的主要辦法是:從土地補(bǔ)償費(fèi)、人員安置費(fèi)以及土地收益中安排資金,為被征地農(nóng)民提供城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn),按其年齡和征地前參保情況,分別納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系和政府保養(yǎng)范圍。該辦法基于就業(yè)市場(chǎng)化背景和無(wú)錫市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速、大量農(nóng)民非農(nóng)化趨勢(shì)明顯的實(shí)際情況,改變了長(zhǎng)期以來(lái)在征地安置中以就業(yè)安置為主的格局,代之以提供社會(huì)保障制度,從而化解被征地農(nóng)民進(jìn)入城市后的風(fēng)險(xiǎn)。該辦法施行以來(lái),由于較好地實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中社會(huì)保障制度的對(duì)接,保障了被征地農(nóng)民的權(quán)益,符合其基本訴求,因而得到了社會(huì)各界的一致好評(píng)。到2007年6月末,全市累計(jì)已有55.71萬(wàn)被征地農(nóng)民納入基本生活保障的范圍,基本上做到了全覆蓋。
    三、將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的必要性與價(jià)值
    從理論上講,土地不能也不應(yīng)該承擔(dān)社會(huì)保障的功能,但在我國(guó),土地實(shí)際上對(duì)廣大農(nóng)民的衣食住行、婚喪嫁娶、子女教育和養(yǎng)老具有極強(qiáng)的支持作用,幾乎承擔(dān)了本應(yīng)由國(guó)家和社會(huì)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的所有保障責(zé)任。所以,當(dāng)農(nóng)民不得已離開(kāi)土地時(shí),若沒(méi)有基本的社會(huì)保障接替,也許會(huì)埋下社會(huì)穩(wěn)定的隱患。化解城市化難題,使人口城市化過(guò)程與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化過(guò)程相同步,必須解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。上述三種思路體現(xiàn)了政府、學(xué)者等對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題20多年來(lái)的理論和實(shí)踐探索,對(duì)農(nóng)民失去土地后起到了一定的保障作用。全封閉模式思路針對(duì)性較強(qiáng),但單獨(dú)運(yùn)行容易造成資金短缺;半封閉模式思路靈活性較好,但運(yùn)行的管理成本較高;與城鎮(zhèn)對(duì)接模式體現(xiàn)社會(huì)公平,保障程度較高,但需要較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為制度順利運(yùn)行的保證。 然而,失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題具有艱巨性和復(fù)雜性,是一個(gè)涉及面廣的系統(tǒng)工程,涉及農(nóng)民多方面保障,包括養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害以及財(cái)政承受力等需要解決的問(wèn)題。這就決定了解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障需要統(tǒng)籌全局、考慮將來(lái)和以往的銜接,不能采取短期行為。失地農(nóng)民社會(huì)保障政策在設(shè)計(jì)理念上,不能是一種應(yīng)急性的政策,要有一定的前瞻性,要注重失地農(nóng)民在城市生活、發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),構(gòu)建發(fā)展型的失地農(nóng)民社會(huì)保障政策。由于歷史原因,我國(guó)農(nóng)民幾乎沒(méi)有享受到國(guó)家提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障。目前要建立覆蓋所有農(nóng)民、建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的社會(huì)保障制度尚有難度,但城市化、工業(yè)化的發(fā)展要征用農(nóng)民的土地和拆遷農(nóng)民的房屋,這就為失地農(nóng)民社會(huì)保障與城鎮(zhèn)社會(huì)保障接軌提供了契機(jī)。失地農(nóng)民是城市化的參與者、建設(shè)者,也理應(yīng)成為城市化的受益者,更應(yīng)享受和城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障待遇。2007年,我國(guó)全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值246619億元,比上年增長(zhǎng)11.4%,加快0.3個(gè)百分點(diǎn),連續(xù)五年增速達(dá)到或超過(guò)10%。國(guó)民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出增長(zhǎng)較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提高、民生改善的良好運(yùn)行態(tài)勢(shì)。城市化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是高度相關(guān)的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市化加速的動(dòng)力,城市化速度較快的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也相應(yīng)較高。因而,我們認(rèn)為,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下應(yīng)將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的有機(jī)銜接。
    (一)將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,有利于社會(huì)保障政策的可持續(xù)發(fā)展
    制度創(chuàng)設(shè)的目的是為人服務(wù)的,總體上應(yīng)該既符合客觀規(guī)律又符合人的意志與需要。在城鄉(xiāng)分割、分治的條件下,我國(guó)的社會(huì)保障制度長(zhǎng)期向城市傾斜,在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系已經(jīng)趨于完善的同時(shí),農(nóng)村社會(huì)保障體系卻還處在起步階段,有的地

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"人口素質(zhì)"是多學(xué)科研究的對(duì)象。從中西比較來(lái)看，對(duì)人口素質(zhì)或者說(shuō)對(duì)人口質(zhì)量問(wèn)題的關(guān)注可以說(shuō)是中國(guó)人口學(xué)和人口問(wèn)題研究的一大特色。在西方人口學(xué)說(shuō)史上，對(duì)人口素質(zhì)問(wèn)題的關(guān)注向來(lái)較少，如著名人口學(xué)家豪塞和鄧肯于1959年為"人口學(xué)"下定義時(shí)，"經(jīng)過(guò)審慎考慮"，還....

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l 、從人口再生產(chǎn)的角度看傳統(tǒng)意義的人口轉(zhuǎn)變歷程

    眾所周知，我們一般所講的人口轉(zhuǎn)變首先指的是人口再生產(chǎn)類(lèi)型的轉(zhuǎn)變；這是經(jīng)典的人口轉(zhuǎn)變理論所關(guān)注和闡述的。因此，要考察和....

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    在前面的分析中，實(shí)際上多少已經(jīng)涉及這里的主題。在一般的分析中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和計(jì)劃生育因素被看成是中國(guó)初步實(shí)現(xiàn)迅速的人口轉(zhuǎn)變的兩大基本因素。

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四、人口素質(zhì)存量測(cè)度的研究

    從現(xiàn)有的研究看，南京大學(xué)人口所已故的馬淑鸞教授可能是國(guó)內(nèi)最早采用PQLI（直譯為"生活的物質(zhì)質(zhì)量"或 "物質(zhì)生活質(zhì)量"，移譯為"生命素質(zhì)指數(shù)"或"人口....

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內(nèi)容提要  在人口思想理論上，汪士鐸與馬爾薩斯有著基本一致的觀點(diǎn)，即：認(rèn)為人口的增長(zhǎng)超過(guò)生活資料的增長(zhǎng)；貧困、動(dòng)亂的根源在于過(guò)剩人口。汪士鐸還提出了獨(dú)具特色的抑制人口增長(zhǎng)的方法。汪士鐸人口思想中的積極內(nèi)容是：繼承和發(fā)展了前人關(guān)于人口每....

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一、1946—1974年間的遷入人口

   由于1974年11月后,香港政府可以將在邊界與新界被捕的人遣送回中國(guó),所以1974年前后對(duì)香港人口遷入影響較大,故單獨(dú)將1946—1974年間的遷入人口列為一小節(jié)....

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關(guān)于儒家的民本與民主的關(guān)系，我在《中國(guó)的民本與民主》一文[1]中發(fā)表了自己的見(jiàn)解。民主（democracy），就其基本的或主要的涵意而言，是指一種與君主制、貴族制相區(qū)別的由人民治理（the government by&nb....

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