|
我國農民工社會保障存在的問題及對策研究*
農民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體,特指具有農村戶口,卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者。據統(tǒng)計,目前中國農民工大約有二億人,并且這一數量有逐年增加的趨勢。農民工是我國改革開放和工業(yè)化、城市化進程中涌現出的一支新型勞動大軍,他們已成為一個不容忽視、規(guī)模巨大的特殊社會群體,并為城市繁榮、農村發(fā)展和國家現代化建設做出了重大貢獻。然而,作為城市的“邊緣人”,他們享受的社會保障程度很低。所謂社會保障制度是指國家和社會通過國民收入的分配與再分配,依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度[1]。
一、我國現階段農民工社會保障存在的問題
隨著經濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)收入差距的拉大,越來越多的農民離開祖祖輩輩生活的地方而進城打工。農民工雖然對我國的經濟建設做出了巨大的貢獻,但長期以來卻被社會保障制度拒之于門外。具體來說,農民工的社會保障存在以下問題:
1.農民工缺乏基本的社會保險
現代社會保障制度的核心是社會保險,包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險。據勞動和社會保障部一份最新調研顯示,在“五大保險”中,己有相當數量的農民工參加了工傷保險,但農民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%左右,醫(yī)療保險的平均參保率10%左右,此外,絕大多數農民工未參加失業(yè)保險,而生育保險農民工也基本未參加[2]。
(1)農民工存在嚴重的安全隱患,缺乏真正的工傷保險。
農民工所從事的大多是險、臟、難的工作,工傷事故經常發(fā)生。據有關資料顯示:在行業(yè)分布上,農民工就業(yè)的行業(yè)首先是批發(fā)零售餐飲業(yè)和制造業(yè),在這兩個行業(yè)中農民工就占到了總人數的60%以上;其次是社會服務業(yè)和建筑業(yè),農民工占農民工就業(yè)總人數的25%以上。正是這種就業(yè)情形使農民工發(fā)生工傷事件的概率比較高。而大多數企業(yè)為了追求收益最大化,并不為外來的農民工提供工傷保險。
(2)農民工的失業(yè)保險和醫(yī)療保險嚴重缺乏。農民工是失業(yè)的高發(fā)人群,據調查,超過30%農民工曾有過失業(yè)的經歷。城市居民在失業(yè)期間,享有失業(yè)保險,但農民工不享有失業(yè)補助,在失業(yè)期間,他們多數是靠自己過去的積蓄生活,靠向親友、老鄉(xiāng)借錢生活;還有一小部分人不得不離開城市回家去[3]。大部分農民工生活拮據,難以支付大額醫(yī)藥費。很多農民工在務工期間生過病,但由于沒有醫(yī)療保險,他們通常不去醫(yī)院看病,而是自己買點藥解決;遇到患大病重病時,看病支出絕大部分是自費,用人單位為他們的費用支付不足實際看病費的1/12[4]。
(3)農民工的養(yǎng)老保險和生育保險的參保率極低。目前,我國絕大多數農民工沒有養(yǎng)老保險,農民工養(yǎng)老參保率低,據農業(yè)部2005年的調查,在農民工中已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的僅占13.8%。另外,即使農民工參保養(yǎng)老保險后,一旦離開原單位或離開投保當地,已參保的基本養(yǎng)老保險關系也不能跨地區(qū)轉移。據調查,目前農民工基本未參加生育保險。不少“打工妹”一旦結婚生育,就意味著“打工”生涯的結束,不少企業(yè)在“打工妹”懷孕后就把她們辭退了,她們的生活也隨之發(fā)生困難。此外,即使不被辭退,由于絕大多數企業(yè)沒有為其辦理生育保險,她們在生育期間的一切待遇都無法與城鎮(zhèn)女工“同工同享”。
2.農民工與城鎮(zhèn)居民在社會保障中的身份地位不平等民工在城里沒有享受社會保障,與我國長期以來的重工輕農、以農補工有十分重要的關系。正是由于政治方面的原因,造成了農民(包括農民工)在政策、經濟、法律等方面與城市居民的不平等,從而使得農民工無法在代寫論文城市中享有與城市居民平等的社會保障權利。
(1)體制上對農民的不公正對待是農民工社會保障權缺失的根本原因。城市居民可以享受包括社會保障在內的各種待遇,而農民卻只能一切依靠自己解決,生病靠自己,養(yǎng)老靠子女。"農民"二字長期被作為一種身份標記,成為身份卑微、社會地位低下的代名詞。因此,在城市居民和城市管理者看來,農民就是不能與城市居民享有同等權利的“二等公民”。
(2)城市居民感恩心理的缺失使農民工的社會保障問題遲遲得不到解決。在農民工社會保障方面,許多用人單位為了多賺錢,不重視或推卸責任,想方設法阻止把農民工納入社會保障體系。另外,由于我國多年實行城鄉(xiāng)二元體制,城里人有種優(yōu)越感,并沒有意識到農民工對城市做出的貢獻,非常易形成輕視農民工的現象,在對農民工的權益和社會保障問題上,就會顯得不重視,認為可有可無,甚至認為沒有必要。
3.農民工子女的成長和教育得不到保障
“農民工子女”這個群體有兩個名稱,一個叫“流動兒童”,一個叫“留守兒童”,從他們的名稱可以看出來這個群體是一個很特殊的群體�！傲鲃觾和眲t隨著父母漂泊,他們的家庭教育、學校教育、社會教育都面臨很多嚴重的問題;“留守兒童”的父母遠走他鄉(xiāng),孩子留在家里。
目前,我國將近2000萬流動兒童�！傲鲃觾和蓖愿窆缕А⒂袕娏业淖员案�,他們感覺自己與城里的孩子差別太大,面對社會差別內心感到強烈的不公平,如果得不到正確引導,他們可能會對整個社會產生終生的對立情緒。在教育方面,公辦學校費用高,數量有限,而民辦學校設施簡陋,并沒有像公辦學校一樣掌握著大量公共資源,教師隊伍不穩(wěn)定,流動人口學校持有教師資格證書的不到30%,教學質量甚憂,停留在識字、掃盲和托管的層次上,不利于農民工子女的發(fā)展[5]。
“留守兒童”的健康成長已成為一個不容忽視的社會問題。新華社曾經發(fā)過一篇報道“兩千萬留守兒童成了留守孤兒”,中國傳統(tǒng)家庭倫理是講父母不遠行,但是現在是兒女留守,父母遠行。這些“留守兒童”大多是和祖輩、老人一起生活的,大概有70%左右,少數有親人照看,大約還有5%的孩子是單獨生活的,處于無人監(jiān)管、教育的狀態(tài)[6]。
4.侵害農民工合法權益的事件日益增多
近年來,農民工合法權益遭受侵害的現象十分嚴重,主要有:
(1)欠、克扣農民工工資的問題十分普遍而且相當嚴重。農民工辛辛苦苦的干了一年的活,卻在年終拿不到自己勞苦所得,權益得不到保護。根據全國總工會公布的資料,目前農民工被拖欠的工資估計有1000億元左右。欠薪主要發(fā)生在建筑、餐飲、制衣、制鞋等勞動密集型行業(yè)。從企業(yè)性質看,欠薪的基本上是民營、私營、“三資”企業(yè)以及集體企業(yè),也有個別國有企業(yè)。其中,又以建筑行業(yè)拖欠工資最為嚴重,占農民工被拖欠工資總數的70%以上。
(2)勞動保護措施不力,生產條件差。多數用工單位為農民工提供的住宿條件擁擠、臟亂、不通風,根本達不到有關法律和規(guī)定的要求。
(3)超時工作或加班得不到應有的報酬。很多企業(yè)為了趕工,要求工人超時工作或長時間加班,有的企業(yè)甚至無償占有農民工的休息時間。他們的農民工的工作時間一般會高出正常平均數,平均每個月工作約28天,每天工作時間為10個小時以上,這大大超過了《勞動法》規(guī)定的每日工作時間不超過8小時、每周工作時間不超過44小時的法定時間。
二、如何完善我國的農民工社會保障制度
完善的社會保障制度對于我們這樣的人口眾多的發(fā)展中國家尤為重要,它關系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。為了保障農民工的合法權益,就要建立健全的社會保障體系和完善的社會保障制度。
1.徹底改革戶籍制度
農民工之所以帶來一系列社會問題,其根源是因為戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度。只有徹底改革戶籍制度,逐步實現公民遷徙自由,才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農民工逐步在城鎮(zhèn)落戶,推進城鎮(zhèn)化,減少農民數量,最終解決中國的“三農”問題,消除社會保障領域存在的二元現象。與此同時,要改革和完善戶口登記制度。
(1)逐步放寬戶口遷移限制,并相應地改革和完善戶口登記制度,創(chuàng)造一個有利于農民向城鎮(zhèn)轉移的制度環(huán)境[7]。第一,以落戶條件取代計劃指標,用社會經濟調控手段取代行政審批。落戶條件由各地根據經濟和社會發(fā)展的實際需要及綜合承受能力具體制定,戶口遷移制度由行政審批改為依法調控與市場調控相適應,新的戶口登記應該改為遷移后的認證制度。
第二,戶口登記應依法履行手續(xù)。不是看有沒有行政審批文件,而是看有沒有固定住所,有沒有穩(wěn)定的職業(yè)和收入,看這些條件是否符合準入標準。這樣,才能使在城鎮(zhèn)居住一定年限,有穩(wěn)定職業(yè)的農民工享受市民待遇。
第三,登記戶口應該統(tǒng)一登記為居民戶口,不再劃分“農業(yè)戶口”與“非農業(yè)戶口”,更不再分什么“城鎮(zhèn)戶口”、“自理糧戶口”;只是依據職業(yè)來確認身份,這種確認也僅僅具有統(tǒng)計意義。
(2)時機成熟時取消戶籍制度,由傳統(tǒng)的戶口登記最終轉變?yōu)槿丝诘怯?并進一步改革和完善我國現有的居民身份證制度。只有真正取消戶籍制,才能為勞動力在全社會流動創(chuàng)造條件,才能使每個公民有平等機會享受經濟快速發(fā)展的好處。當然,因為多年戶籍制遺留的很多問題不可能一下子解決,中國戶籍制徹底取消不會一蹴而就,但不管預計的困難有多大,都必須采取漸進的方式,先在中小城鎮(zhèn)放開,然后在大城市放開。待時機成熟時,取消戶籍制度,由傳統(tǒng)的戶口登記逐步轉變?yōu)槿丝诘怯?并進一步改革和完善我國現有的居民身份證制度。
2.建立適合農民工特點的社會保障形式
由于農民工這一群體就業(yè)靈活、流動性強、收入水平低等特點,不能簡單地將其納入現行的城市社會保障體系當中,必須根據農民工自身的特點建立起適合農民工的社會保障制度。
(1)建立強制的工傷保險制度。工傷保險作為法定保險項目應在全國范圍內強制執(zhí)行,并作為農民工最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立。由于很多農民工在勞動強度大、風險高、環(huán)境惡劣的行業(yè)工作,很容易成為工傷事故的犧牲品,并可能患上各種職業(yè)病,所以應盡快強制推行和建立農民工的工傷保險制度,使農民工得到相應的撫恤和救助,以分散和化解農民工所遭受的高職業(yè)風險[8]。政府部門應負責設計特定的制度,并依法保證其強制執(zhí)行。同時,在工傷保險制度改革過程中要逐步將農民工的工傷保險關系與城鎮(zhèn)正式職工并軌,并建立相應的異地轉接持續(xù)機制。
&n [1] [2] 下一頁 bsp; (2)建立農民工大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度。對于那些職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入、已在城鎮(zhèn)居住多年的農民工,應實行與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌、個人賬戶相結合的醫(yī)療保險制度;對不穩(wěn)定就業(yè)的農民工建立大病醫(yī)療保險,著重保障當期住院醫(yī)療;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的本地農民工既可參加當地的新型農村合作醫(yī)療,也可參加農民工大病醫(yī)療保險。國家應該強制建立農民工大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險儲蓄賬戶,使每個進城鎮(zhèn)務工的農民工不論在哪個地區(qū)、哪個單位,都要定期存入一定比例的保險金。凡參加大病醫(yī)療費用統(tǒng)籌的農民工均可持大病醫(yī)療卡到指定醫(yī)院接受治療。
(3)建立面向農民工的最低生活保障以及社會救助制度。對于已在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農民工,納入城市最低生活保障制度,與城市居民享受同等待遇;對于那些流動性較大且年齡普遍較輕的農民工,可為他們建立“公共勞動”制度,使城市農民工在短暫失業(yè)之時,能通過公共勞動維持最低的生活水平。對于遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農民工,可由政府給予臨時性的應急救助。對于政府來說,這樣一種體制比單純的經濟救助更有效、更節(jié)約成本。同時,要實行多樣靈活的救助形式,如失業(yè)救助、社區(qū)互助、子女教育救助等。
(4)建立農民工的失業(yè)保險制度。對于農民工的失業(yè)保障,首先從農民工進入城市開始就要登記,繳納較低的保險費。在確定工作之后,用人單位向專為農民工設立的失業(yè)保險基金繳費,同時農民工轉而繳納相對較高的失業(yè)保險費。農民工失業(yè)以后,如果在失業(yè)保險年限內,可以由社會保險管理機構按月或按季度統(tǒng)一發(fā)放失業(yè)保險金;如果民工選擇回農村,可以一次性返還基金中可返還的數額。
(5)建立農民工的養(yǎng)老保險制度。農民工的社會養(yǎng)老保險應實行個人賬戶為主、社會統(tǒng)籌為輔的儲蓄積累制,提升農民工的社會保障能力。此外,針對農民工流動性大的特點,在全國建立針對農民工的社會保障網絡,給他們設立個人賬戶,使他們無論在城市還是在農村都可以使用。這樣就可以克服我國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割和地域分割,個人賬戶不可轉移,社會保障網絡在全國無法對接和聯(lián)通的缺點。
3.加快相關的法律制度建設
我國在完善社會保障法律、法規(guī)的同時,應加強對農民工的保護,盡快出臺相關的法律、法規(guī),并逐步將一些取得市民資格的農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系。
(1)對《勞動法》進行必要的修改。通過修改《勞動法》專章對農民工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、社會救濟等保障制度作出規(guī)定。然后在此基礎上,制定專門的《農民工社會保障法》,對農民工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、社會救濟等法律保障制度及其原則作出明確規(guī)定,以便為農民工提供更有力的法律保障和社會保障。
(2)加快《社會保障法》的制定和頒布。根據農民工的實際情況,專門制定關于農民工社會保障的法規(guī),實現農民工社會保障的全國統(tǒng)籌。各地政府不能只局限于本地農民工社會保障制度的制定,應從全局出發(fā),互通有無,落后地區(qū)學習先進地區(qū)的經驗,先進地區(qū)帶動落后地區(qū)農民工社會保障的建設。經濟發(fā)達,農民工社會保障制度比較發(fā)達的城市,可以采用統(tǒng)一的、現行效果較好的制度模板,再根據本地情況制定細則,以實現各城市間農民工社會保障的一體化和自由轉接。
(3)還應建立方便職工索賠與醫(yī)療救助的法規(guī)體系。比如,建立工傷案件的先予支付令制度。對于已經申請工傷的職工,在工傷認定期間,根據病情與醫(yī)療需要,由法院或勞動保障部門強令單位優(yōu)先支付住院醫(yī)療等與搶救病人有關的費用。立法明確通過勞動能力的鑒定等級并可給農民工一次性賠償;完善法律賦予一至四級的職工對一次性賠償與按月領取津貼的選擇權制度,這無疑是一種現實可行的方案。
4.加大政府財政投入
政府應盡快改變目前用于社會保障的財政支出份額偏低、地方財政投入不到位的狀況,加大財政對社會保障的投入,合理提高社會保障支出占財政總支出的比重,加大對農民工社會保障投入。這為改善農民工社會保障提供了物質的保障。
(1)除通過土地換保障、單位繳費等措施之外,國家應該承擔絕大部分的基金。國家可以通過開征社會保障稅、發(fā)行國債和彩票征收個人所得稅、信息稅、遺產稅等渠道解決,簡單來說,國家可以從稅收中抽出一部分資金用作農民工的社會保障的基金。
(2)在農民工出入城市與農民工輸出地區(qū)建立一種橫向的財政支付制度。農民工為城市創(chuàng)造了巨大的社會效益和經濟效益,但是他們享受城市公共產品的份額明顯低于城市居民,建立這種財政支付制度可以看作是城市對農民工的補償。這種財政轉移支付的基金,應當全部進入財政支付接收地區(qū)的農村社會保障基金和農民工社會保障基金上一頁 [1] [2]
|