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關(guān)于北京市人口問(wèn)題的幾點(diǎn)思考
〔摘 要〕 人口問(wèn)題是北京市需要著力解決的一大難題。未來(lái)一個(gè)時(shí)期,北京市的人口仍將處于一個(gè)較大規(guī)模增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),在當(dāng)今中國(guó)城市化進(jìn)程加快的大環(huán)境下,嚴(yán)加控制不是解決北京市人口問(wèn)題的有效辦法,應(yīng)該隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段逐步化解人口難題。
〔關(guān)鍵詞〕 北京市;人口;戶籍
一 近年來(lái)北京市人口變動(dòng)的趨勢(shì)。
從1999年到2007年,北京市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度連續(xù)保持了兩位數(shù)的增長(zhǎng),與此同時(shí),北京市常住人口和外來(lái)人口也保持了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭。北京市近年來(lái)人口變動(dòng)表現(xiàn)出以下幾個(gè)趨勢(shì)。
1.人口保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
從過(guò)去的幾年看,北京市2007 年常住人口為1633萬(wàn)人,相比1998年的1245.6萬(wàn)人, 9年間北京市每年新增常住人口43萬(wàn)人,人口增長(zhǎng)仍然呈現(xiàn)較高的增長(zhǎng)水平。
2.外來(lái)人口保持較大規(guī)模增長(zhǎng)。
北京市的人口增加主要是由外來(lái)人口引起的。
數(shù)據(jù)顯示, 9年間,外來(lái)人口由1998 年的154.1 萬(wàn)人,增長(zhǎng)到2007年的419.7萬(wàn)人,每年新增29.5萬(wàn)人,占常住人口新增量的68.6% ,即每三個(gè)新增人口中就有兩個(gè)是外來(lái)人口……這體現(xiàn)了外來(lái)人口的常住化趨勢(shì),故控制外來(lái)人口的增長(zhǎng)規(guī)模是北京市人口管理的重要課題。
3.戶籍人口的機(jī)械增長(zhǎng)。
目前,人們對(duì)北京市人口增長(zhǎng)的關(guān)注主要集中在外來(lái)人口的增長(zhǎng)上面,對(duì)戶籍人口的增長(zhǎng)尚關(guān)注不夠。通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比可以看出,近9年來(lái)戶籍人口也呈大幅上升的增長(zhǎng)趨勢(shì),每年新增13.5萬(wàn)人,占新增常住人口的31.4% ,相當(dāng)于每三個(gè)新增人口中有一個(gè)是戶籍人口,戶籍人口增長(zhǎng)的90%來(lái)源于機(jī)械增長(zhǎng),且常住人口自然增長(zhǎng)率基本保持穩(wěn)定。這種增長(zhǎng)固然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的,但面對(duì)如此快速的增長(zhǎng),也應(yīng)有相應(yīng)的對(duì)策。
4.區(qū)域人口增長(zhǎng)格局分化明顯。
近五年來(lái),人口變動(dòng)的區(qū)域差距性最為顯著也最具有代表性。核心區(qū)人口大幅減少67.1萬(wàn)人,拓展區(qū)人口大幅增加190.9萬(wàn)人,發(fā)展新區(qū)人口增加86萬(wàn)人,涵養(yǎng)區(qū)人口整體增加2.3萬(wàn)人。核心區(qū)和涵養(yǎng)區(qū)的人口變動(dòng)數(shù)量符合北京市人口發(fā)展目標(biāo),但拓展區(qū)外來(lái)人口增加幅度過(guò)大(每年增加人口為47.7萬(wàn)人) ,發(fā)展新區(qū)吸引中心城區(qū)人口能力相對(duì)不足,每年僅吸引7.6萬(wàn)人。
二 存在的問(wèn)題。
1.人口快速增長(zhǎng)使北京市面臨巨大壓力。
按現(xiàn)在每年凈增43 萬(wàn)人口的規(guī)模,北京市到2010年常住人口將達(dá)到1762萬(wàn)人,到2020年將達(dá)到2192萬(wàn)人,大大超出北京市“十一五”規(guī)劃和城市總體規(guī)劃到2010年和2020年的人口規(guī)模。而且2007年北京市常住人口新增52萬(wàn)人,相當(dāng)于國(guó)外一個(gè)大中城市的規(guī)模,是歷年來(lái)人口增加最多的一年,人口增長(zhǎng)呈現(xiàn)出加速膨脹的趨勢(shì),如不加以合理解決,未來(lái)人口比上述預(yù)測(cè)數(shù)字還要龐大。這對(duì)北京市的資源、能源、環(huán)境、城市服務(wù)等方面造成的壓力會(huì)越來(lái)越大。
2.外來(lái)人口過(guò)于集中在拓展區(qū)。
拓展區(qū)目前已經(jīng)成為外來(lái)人口的主要聚集地。
2002 - 2006年,拓展區(qū)新增外來(lái)人口56.1萬(wàn)人,占北京市新增外來(lái)人口的58.1% ,拓展區(qū)良好的投資環(huán)境、教育水平、發(fā)展空間(就業(yè)吸引、置業(yè)吸引、學(xué)業(yè)吸引)吸引了越來(lái)越多的外來(lái)人口,造成了人口分布也呈“攤大餅”式發(fā)展。這種外來(lái)人口過(guò)于集中在拓展區(qū)的趨勢(shì)不利于北京城市的整體發(fā)展。
3.新城承擔(dān)中心城人口疏散功能需加強(qiáng)。
目前,新城地區(qū)承擔(dān)了大約北京市三分之一的外來(lái)人口,主要集中在城市發(fā)展新區(qū),外來(lái)人口增加量占整個(gè)新城地區(qū)的83,3%。應(yīng)當(dāng)說(shuō)新城的人口集聚效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。但作為未來(lái)北京市人口疏散的重點(diǎn)區(qū)域,其產(chǎn)業(yè)集聚能力還較弱,其人口承載能力還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。
4.周邊地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。
據(jù)《中國(guó)區(qū)域發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》顯示, 2006年,京津冀區(qū)域的“環(huán)京津貧困帶”貧困人口達(dá)到272,6萬(wàn),這說(shuō)明盡管北京市自身的發(fā)展速度很快,但對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用很弱。周邊地區(qū)發(fā)展的落后,導(dǎo)致這些貧困區(qū)域的人口不斷地涌向北京市,致使北京市的人口出口不暢,人口只進(jìn)不出,難以疏散。
這也是近年來(lái)北京市外來(lái)人口(較低素質(zhì)人口)不斷增加的一個(gè)重要因素。
5.戶籍管理及人口統(tǒng)計(jì)工作需加強(qiáng)。
戶籍的多頭管理和政策放松是人口機(jī)械增長(zhǎng)的主要原因。中央、市屬和軍隊(duì)三大系統(tǒng)均握有進(jìn)京戶口審批權(quán)(涉及26 個(gè)單位的41 個(gè)部門(mén)) ,小城鎮(zhèn)、房地產(chǎn)外銷、高校進(jìn)京指標(biāo)等方面的戶籍管理政策也較為寬松。同時(shí),因政策性原因造成的人戶分離現(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),截止到2005年底,北京市人戶分離人口已達(dá)228.6 萬(wàn)人,占戶籍人口總量的19.4%,五分之一的戶籍人口人戶分離。人口管理的松散,造成人口統(tǒng)計(jì)工作不清,人口政策指向不明。
北京市人口增長(zhǎng)應(yīng)該主要吸引高端人才,以實(shí)現(xiàn)“高端、高效、高輻射”產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但目前的人口管理現(xiàn)狀難以做到這一點(diǎn)。
三 對(duì)策建議。
在全國(guó)快速城市化、人口大流動(dòng)的背景下,實(shí)現(xiàn)北京市人口與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)該多措并舉。一要靠管理,采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)措施,以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo),引導(dǎo)人口自由、合理的流動(dòng),而且滿足吸引高端人才的需要;二要靠疏導(dǎo),從整個(gè)區(qū)域發(fā)展的角度考慮人口疏散,把更多的人口放到新城、周邊地區(qū)及全國(guó)各地去。
1.優(yōu)化北京市人口增長(zhǎng)空間結(jié)構(gòu)。
按照北京城市空間布局規(guī)劃,應(yīng)以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主線,逐步形成按主體功能定位的人口發(fā)展趨勢(shì),力爭(zhēng)用5 年時(shí)間,實(shí)現(xiàn)核心區(qū)人口比重有所下降,拓展區(qū)人口比重基本穩(wěn)定,新區(qū)人口比重明顯增加,涵養(yǎng)區(qū)人口集聚水平提高。
一是優(yōu)化各主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),控制功能區(qū)人口的相應(yīng)比例,疏解中心城市部分功能轉(zhuǎn)移到新城,通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)人口的有序、合理流動(dòng)。
二是調(diào)控戶籍政策,適當(dāng)限制城八區(qū)的外來(lái)人口規(guī)模,積極引導(dǎo)外來(lái)人口流入發(fā)展新區(qū)。用鼓勵(lì)外來(lái)人口在發(fā)展新區(qū)入戶籍的制度,減少城八區(qū)外來(lái)人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力,實(shí)現(xiàn)北京市人口空間的合理布局。如新增機(jī)械遷入人口,戶口優(yōu)先落在新城;由中心城遷入的人口,其子女可優(yōu)先進(jìn)入新城優(yōu)質(zhì)中小學(xué)就學(xué)等。
三是加強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控與管理。房地產(chǎn)業(yè)在全市范圍內(nèi)合理布局,在發(fā)展新區(qū)和軌道交通站點(diǎn)附近,采取積極措施使其成為中心城區(qū)人口的主要疏散地,控制新城商品房外銷比例,避免成為外地流動(dòng)人口的“新城”�？梢詫�(duì)符合城市空間布局要求的居住區(qū)采取低生活成本的政策。
四是加強(qiáng)新城的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),著力解決新城在教育、醫(yī)療、體育等方面的先天不足現(xiàn)象。建設(shè)若干重點(diǎn)項(xiàng)目,鼓勵(lì)中心城優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施整體搬遷到新城,以提升新城的人口吸引力。
2.加強(qiáng)區(qū)域合作。
加快推進(jìn)京津冀區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)作,從區(qū)域的角度平衡資源和產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展,引導(dǎo)人口在大區(qū)域空間上的合理流動(dòng)。
一是加快推進(jìn)京津冀區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的合作實(shí)質(zhì)性的開(kāi)展,以產(chǎn)業(yè)就業(yè)引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移疏解,減緩北京的人口涌入壓力。
二是應(yīng)特別注重與廊坊等周邊中小城市的合作,提高其承載力,通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房、老年公寓、高校轉(zhuǎn)移等方面的合作,引導(dǎo)人口向外疏解。
三是加強(qiáng)人口異地疏導(dǎo)政策研究,探索異地養(yǎng)老的醫(yī)療、社會(huì)保障政策,鼓勵(lì)人口跨區(qū)域流動(dòng)。
3.加強(qiáng)人口管理。
人口管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性的工作,應(yīng)該在傳統(tǒng)戶籍管理手段與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、勞動(dòng)力供需與城市承載能力、完善各項(xiàng)服務(wù)與有效控制人口規(guī)模的現(xiàn)實(shí)矛盾中尋找平衡,立足現(xiàn)有條件,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),不斷提高人口管理與服務(wù)水平。
一是成立由國(guó)家有關(guān)部委、駐京部隊(duì)和北京市政府有關(guān)部門(mén)參加的首都人口發(fā)展委員會(huì),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)首都人口管理政策法規(guī)的研究、制定、實(shí)施和修訂工作;清理戶籍遷入政策,變“多支筆”審批為“一支筆”審批,提高戶籍遷入人口素質(zhì),確實(shí)為首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的智力支持。
二是建立流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門(mén),建立標(biāo)準(zhǔn)一致、互為補(bǔ)充的全市人口綜合動(dòng)態(tài)信息管理平臺(tái),及時(shí)掌握全市人口信息,提高人口管理效率,降低人口管理成本。
三是對(duì)外來(lái)務(wù)工人員實(shí)行常態(tài)化管理。完善社會(huì)保障體系,加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察,規(guī)范用人單位的用工行為,如保障最低工資水平,健全社會(huì)保障機(jī)制,提高企業(yè)雇用外來(lái)勞動(dòng)力的成本;嚴(yán)格限制大量使用外來(lái)人口為主體的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
四是對(duì)外來(lái)人口提供市民化服務(wù)。依法加強(qiáng)對(duì)居住場(chǎng)所的管理和服務(wù),改善外來(lái)人口的居住和工作條件,如清理整治“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城市地下空間等聚居地,防止形成“貧民窟”;合理調(diào)整水、電、氣等生活要素價(jià)格,提高北京市居住、生活成本,以此控制和減少“三無(wú)”人員等寄居型人口的盲目流入。
參考文獻(xiàn):
[ 1 ] 北京市統(tǒng)計(jì)局。 北京統(tǒng)計(jì)年鑒。 中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社, 2008.
[ 2 ] 北京市社會(huì)科學(xué)院。 中國(guó)區(qū)域發(fā)展藍(lán)皮書(shū),社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2007.
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