|
高校周邊出租屋治理困境分析
更多精品源自3edu計劃 [摘要]由于涉及大學(xué)生、務(wù)工人員、房主、高校及教育主管部門、行政主管部門等多方利益,高校周邊出租屋在安全、衛(wèi)生環(huán)境、綜合治安管理等方面存在諸多治理困境。通過對上述主體進行利益分析,在理順利益關(guān)系的基礎(chǔ)上,借鑒當(dāng)前城市出租屋管理的實踐經(jīng)驗,對高校周邊出租屋的政策供給、管理體制、高校管理等提出相應(yīng)政策建議。
[關(guān)鍵詞]高校周邊出租屋;治理困境;利益分析;政策建議
高校周邊出租屋普遍存在安全隱患,環(huán)境衛(wèi)生狀況較差,高校對大學(xué)生到校外租房現(xiàn)象一般采取強制干預(yù)措施,在嚴格宿舍管理、對在校外租房的學(xué)生進行規(guī)勸的同時利用校規(guī)進行懲戒。教育部更是先后三次頒布“禁租令”,然而這都無法阻擋租房學(xué)生潮水般涌向校外,“禁租令”、“校規(guī)校紀”無法從根本上解決大學(xué)生到校外租房所面臨的問題。
一、高校周邊出租屋的基本情況和管理難題
高校周邊出租屋是指分布于高校周圍,由高校周邊社區(qū)居民利用空余自住房出租的房屋,還包括針對大學(xué)生租房需求修建或臨時搭建的出租屋。按來源可劃分為兩類:一類是出租人擁有所有權(quán)的自住房或其他用途的房屋;另一類則是在未取得城建、房管部門許可的前提下違章搭建,包括在原有建筑物上加層建成的出租屋。上述出租屋的內(nèi)部硬件設(shè)施和外部安全、衛(wèi)生環(huán)境狀況良莠不齊。
(一)衛(wèi)生環(huán)境狀況差
高校周邊出租屋一般集中分布于校門外狹窄而擁擠的街道兩旁,這里商用門面交叉林立,加之經(jīng)營餐飲和零售商品的小商販數(shù)目眾多,違章建筑和私自搭建的房屋使原本狹窄的街道更加擁擠。而承租人的租住期短,人口流動性大,社區(qū)認同感不強,環(huán)境愛護意識差。出租屋集中地區(qū)附近的生活垃圾、生活污水被隨意處理,嚴重影響當(dāng)?shù)鼐用�、租住人員的身心健康和城市社區(qū)整體規(guī)劃。
(二)安全隱患多
違章搭建。違章建筑出租存在嚴重的安全隱患,這一現(xiàn)象在一些供不應(yīng)求的房屋租賃市場、房租較高的城市和高校周邊地區(qū)尤為普遍。違章搭建的出租房往往具有相對價格優(yōu)勢,相關(guān)主管部門對違章拆建監(jiān)管不力助長了這一現(xiàn)象。
火災(zāi)以及盜竊隱患。高校周邊出租屋大量存在自然和人為的門窗失修、電線老化等安全隱患。而這些出租屋所在社區(qū)多無專業(yè)的保安,出租屋二手交易更加劇了租賃市場的混亂,人口流動性大給盜竊分子提供了可乘之機。
(三)各類案件高發(fā)
出租屋固有的安全隱患使盜竊等刑事案件更加嚴重,高校周邊出租屋內(nèi)甚至盤踞著寄生在大學(xué)生群體上的盜竊、詐騙團伙。另外,由于人員構(gòu)成復(fù)雜,出租屋管理存在漏洞,打架斗毆、搶劫、盜竊、性騷擾、制假造假等刑事案件高發(fā)。
(四)綜合治安管理難度大
高校周邊出租屋地理位置的特殊性,以及出租屋管理所涉及的利益關(guān)系的復(fù)雜性,決定了高校周邊地區(qū)出租屋實際上處于政府主管部門與高校管理之間,很容易墜入“誰都來管,最后誰都管不了”的尷尬境地。由于出租屋管理機制不順,人口流動性大,再加上來自各相關(guān)利益主體的阻力,綜合治安管理難度非常大。
二、高校周邊出租屋問題的利益復(fù)雜性分析
與城市一般出租屋管理相比,由于涉及外來務(wù)工人員、房主、行政主管部門等多方利益,尤其是牽涉大學(xué)生、高校及教育主管部門的利益,這些利益又交織在一起并日益形成復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng),高校周邊出租屋的治理顯得異常復(fù)雜。
(一)大學(xué)生視角
由于近年來高校擴招,各高校學(xué)生人數(shù)都有不同程度的增加。另外,新時代背景下,大學(xué)生思想觀念發(fā)生深刻變化,追求自由、獨立的生活空間。內(nèi)在需求與外部推動力共同作用下大學(xué)生到校外租房已成為一股勢不可擋的潮流。
1 內(nèi)在需求。(1)考研與學(xué)習(xí)的需要。調(diào)查表明,很多高年級的學(xué)生選擇在校外租房是為了獲得相對安靜、獨立的休息和學(xué)習(xí)環(huán)境,以便參加考研、托福和其他考試。相對獨立的空間對音樂、美術(shù)等藝術(shù)創(chuàng)作類大學(xué)生尤為重要。(2)戀愛和同居的需要。不少大學(xué)生男女朋友為體驗二人世界到校外租房。另外,由于高校無法為其提供所需的住宿條件,已婚的本科生、研究生一般選擇到校外租住。(3)兼職和找工作的需要。不少同學(xué)為方便兼職和找工作,同時為避免影響同宿舍同學(xué)而選擇到校外居住。(4)追求個性和自由生活空間的需要。很多出生于80、90后的獨生子女大學(xué)生們不適應(yīng)宿舍集體生活,個性尤其是生活習(xí)慣方面的差異導(dǎo)致的矛盾不可調(diào)和,使得這些大學(xué)生選擇到校外租房。(5)其他需要。
2 外部推動力。(1)高校提供的宿舍數(shù)量和條件普遍滯后。1999年全國高校擴招之后,我國普通高校實際招生人數(shù)迅速增加。而高校的宿舍、食堂等配套硬件設(shè)施未能與招生規(guī)模實現(xiàn)同步增長。另外,宿舍條件參差不齊,不能滿足部分學(xué)生較高層次的需要。(2)高校宿舍管理體制滯后。在高校宿舍后勤管理中,存在從部門利益而不是學(xué)生正當(dāng)需求出發(fā),對學(xué)生調(diào)換宿舍等要求推委和刁難的現(xiàn)象,客觀上把這部分大學(xué)生推向校外。(3)高校周邊居住環(huán)境的改善對大學(xué)生到校外租住形成強大拉動力。
(二)外來務(wù)工人員視角
高校周邊出租屋市場的興起和活躍,與外來務(wù)工人員的推動作用是分不開的。一方面,高校周邊出租屋市場的興起和活躍吸引了大量本地和外地的務(wù)工人員到高校周邊開餐館、理發(fā)店、書店、服裝店、網(wǎng)吧、KTV等,為大學(xué)生及社區(qū)居民提供各式服務(wù);另一方面,高校周邊服務(wù)市場的建立健全,讓高校周邊出租屋的居住環(huán)境更加便捷舒適,又吸引了更多的大學(xué)生到校外租房居住。因此,外來務(wù)工人員大量涌入高校周邊一方面加快了校園周邊房屋市場的發(fā)展;另一方面,不少外來務(wù)工人員僅從自身利益出發(fā),在進行日常經(jīng)營的過程中,經(jīng)常占用公共設(shè)施。對威脅學(xué)生安全、健康的因素往往不顧及,對違法犯罪現(xiàn)象持放任態(tài)度甚至直接參與這些活動,也給高校周邊環(huán)境埋下嚴重隱患。
(三)房主視角
隨著住房制度改革的不斷深入,越來越多的城鎮(zhèn)居民擁有了自己的住房。高校周邊出租屋市場的興起與發(fā)展,為高校周邊居民提供了巨大商機。在利益的驅(qū)動下,不少居民新建甚至臨時搭建了許多本身存在消防、盜竊等隱患的出租屋用于出租。同時,由于高校周邊出租屋市場供不應(yīng)求,不少房主怠于對出租屋進行安全維護。另外,為了逃避相關(guān)稅收,房主大都未辦理《房屋租賃許可證》。不少房主為逃避稅務(wù)、公安部門的檢查,甚至隱瞞租戶姓名及其他相關(guān)信息,房主利用現(xiàn)時對出租屋管理的漏洞,推諉其在治安、房屋安全等方面的連帶責(zé)任。
(四)高校、教育主管部門視角
1 教育部“禁租令”禁而不止。2004年6月3日,教育部發(fā)布《教育部關(guān)于加強高校學(xué)生宿舍管理的通知》規(guī)定:“原則上不允許學(xué)生自行在校外租房居住。”2005年,教育部在校外租房問題上有所松動,“需在校外租房的學(xué)生,學(xué)校也要制定切實措施,加強教育管理”。2007年,教育部要求各地高校2007級以后的新生要保證按班級住宿。原則上不允許學(xué)生自行在校外租房居住……教育部政策的不確定性,使政策的權(quán)威性大打折扣,同時增加了執(zhí)行難度。教育部發(fā)布上述“禁租令”,以及省級教育主管部門隨后制定的相關(guān)政策,初衷是保護大學(xué)生的生命和財產(chǎn)安全,同時“方便管理”。從政策執(zhí)行情況看,上述“一刀切”的政策措施不能達到預(yù)定目標具有必然性。教育部等教育主管部門為方便管理、推脫責(zé)任,往往打著“一切為了學(xué)生”的旗號,對大學(xué)生到校外租房現(xiàn)象“原則上”采取“一刀切”的措施。相關(guān)政策并未充分考慮學(xué)生的合理需求和高校的管理難度,忽視高校周邊出租屋涉及利益的復(fù)雜性。
2 高校位于尷尬核心。高校位于高校周邊出租屋問題的尷尬核心。首先,高校必須積極響應(yīng)教育主管部門的政策號召;其次,高校宿舍管理、食堂等后勤服務(wù)不能有效適應(yīng)學(xué)生多樣化的需求;第三,高校與其周邊居民、出租屋主存在一定程度上的共生關(guān)系。一方面,為彌補校內(nèi)學(xué)生宿舍供給缺口,有的高校甚至直接租用周邊的小區(qū)、居民私人住宅樓用于本校學(xué)生居住;另一方面,即使高校杜絕大學(xué)生到校外租房,也將因損害租房學(xué)生、房主、務(wù)工人員的利益而招致相關(guān)群體的反對。最終高校對學(xué)生租房又回復(fù)到“睜一只眼,閉一只眼”的管理狀態(tài)。
以位于武漢市的z大學(xué)為例,該校學(xué)生手冊《Z大學(xué)學(xué)生住宿管理規(guī)定》第三條如下:“學(xué)生宿舍一經(jīng)分定,不再調(diào)整。學(xué)校根據(jù)需要每年新生入學(xué)前進行學(xué)生宿舍的調(diào)整。學(xué)生在學(xué)校統(tǒng)一安排住宿。如因病(或傷殘)等特殊情況需要退宿者,由本人申請,家長簽字,學(xué)院(部)主管學(xué)生工作的領(lǐng)導(dǎo)同意,學(xué)生工作處批準,到學(xué)生宿舍管理中心辦理。對退宿的學(xué)生,學(xué)院(部)要建立學(xué)生住宿檔案,加強管理�！�
由此對高校制訂學(xué)生住宿管理規(guī)定的立足點可見一斑。高校宿舍管理與學(xué)生工作和管理部門為方便對學(xué)生進行統(tǒng)一管理,同時保證既得收益,鑒于調(diào)換宿舍手續(xù)煩瑣,對學(xué)生退宿、調(diào)換宿舍的申請予以推諉甚至拒絕。同時,國內(nèi)大多數(shù)高校的學(xué)生工作管理條例(宿舍管理規(guī)定)中,沒有對學(xué)生到校外租房的明文規(guī)定,對在校外租房學(xué)生的登記和管理也幾乎為空談。筆者認為,高校有加強對學(xué)生管理的責(zé)任與義務(wù),但無強制干預(yù)作為獨立民事行為主體的大學(xué)生選擇居住地點的權(quán)利,而這本身就是一對很難調(diào)和的矛盾。
(五)行政主管部門視角
作為城市出租屋問題的特殊構(gòu)成部分,高校周邊出租屋問題涉及公安、城建(房管)、工商、稅務(wù)、城管、民政、 [1] [2] 下一頁 更多精品源自3edu計劃 更多精品源自3edu計劃計劃生育、文化、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等多部門的職能和利益。
1 政策供給不足,法規(guī)可操作性差。北京、廣州、深圳等城市已經(jīng)出臺城市出租屋管理規(guī)定,對于國內(nèi)大多數(shù)城市和地區(qū)而言,高校周邊出租屋管理尚未納入議事日程,相關(guān)政策供給嚴重不足。在流動人口大量存在,高校集中分布的武漢,城市出租屋管理的政策依據(jù)卻依然是《武漢市暫住人口管理條例》中的相關(guān)規(guī)定。同時,由于罰責(zé)量度不一致,出租屋管理的機構(gòu)設(shè)置、分工過于籠統(tǒng),相關(guān)政策規(guī)定的可操作性較差。另外,中央和地方的城市出租屋管理規(guī)定中,有過多已在民商法中進行了規(guī)范的重復(fù)規(guī)定,有的甚至與《物權(quán)法》等民商法相沖突,相關(guān)政策的可行性大打折扣。 2 管理體制不順,缺乏一個權(quán)威的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。高校周邊出租屋的地理位置以及租住群體的特殊性,尤其是涉及多個行政主管部門以及高校的利益,決定了其治理較一般城市出租屋更為困難。目前尚未出臺專門針對高校周邊出租屋的管理規(guī)定,已經(jīng)出臺的城市出租屋管理規(guī)定,并未理順多職能部門和利益主體的關(guān)系,管理體制設(shè)計明顯不順。在出租屋管理的實踐過程中,普遍存在推諉和扯皮的現(xiàn)象。目前政府部門仍然缺乏一個權(quán)威的出租屋協(xié)調(diào)、管理機構(gòu)。
三、政策建議
政策建議的提出,應(yīng)以理順相關(guān)利益關(guān)系為基礎(chǔ),以認清高校周邊出租屋市場,作為市場經(jīng)濟條件下房屋租賃市場重要活躍因子的存在為前提。通過制訂針對城市出租屋和高校周邊出租屋的政策法規(guī),在一個權(quán)威機構(gòu)的管理與協(xié)調(diào)下,多部門分工合作、齊抓共管,為營造大學(xué)城周邊和諧環(huán)境、維護既得利益而共同努力。
(一)成立專門機構(gòu)。加大政策供給力度
針對目前政府部門依然缺乏一個權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)和管理機制問題,國務(wù)院可以聯(lián)合建設(shè)部、公安部、教育部等相關(guān)職能部門以及相關(guān)專家學(xué)者,組織成立城市規(guī)劃與出租屋管理委員會,制訂城市出租屋管理的法規(guī)政策,并協(xié)調(diào)相關(guān)部門指導(dǎo)全國的城市出租屋管理工作。省、直轄市應(yīng)聯(lián)合相關(guān)職能部門成立城市出租屋管理服務(wù)委員會,依照上級管理法規(guī)制定本行政區(qū)域內(nèi)的城市出租屋管理規(guī)定,地級市、較大的市可結(jié)合本地實情制訂實施細則。借鑒北京等地的經(jīng)驗,縣級市(區(qū))、街道辦事處、社區(qū)(居委會)可成立各級出租屋管理服務(wù)站。
公共政策是政府代表公眾對利益進行權(quán)衡,并在此基礎(chǔ)上提供的公共物品。公共政策具有政治性和公共性,制定公共政策的前提是充分考慮各方利益,權(quán)衡利弊。否則,制定的政策將是一紙空文,或以犧牲公平性、可行性為代價。管理、服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立,既要有分工,又要有合作,出租屋管理服務(wù)組織體系要求上下銜接配套,左右功能齊全。首先,要明確各政府職能部門的職責(zé)分工并建立協(xié)調(diào)機制;其次,要在明確房主、承租人、務(wù)工人員的治安、消防責(zé)任的基礎(chǔ)上保護他們的合法權(quán)益。
(二)轉(zhuǎn)變政府職能。創(chuàng)新出租屋管理模式
1 管理與服務(wù)相結(jié)合,把城市出租屋納入社區(qū)管理范疇。作為城市社區(qū)管理的重要內(nèi)容,城市出租屋管理最終應(yīng)落實到城市社區(qū)管理中來�！吧鐓^(qū)管理是一種特殊的管理,其管理目的就是營造社區(qū)的氛圍,形成一種能夠凝聚社區(qū)全體成員的合力、歸屬感和認同感,而這種管理目標又是在政府、社區(qū)成員雙方主動協(xié)作下實現(xiàn)的。無論從理論還是從實踐的層面看,服務(wù)也是一種管理,在社區(qū)管理中服務(wù)具有不可替代的作用。因為管理的效能一方面來自具體的管理過程,另一方面又來自于服務(wù)過程。”在出租屋管理過程中,必須堅持對房主、大學(xué)生、務(wù)工人員等管理與服務(wù)相結(jié)合。
2 強化基層政府權(quán)力,提高基層管理者素質(zhì)。包括高校周邊出租屋管理在內(nèi)的城市出租屋管理,最終要落實到基層政府和社區(qū)自治組織上。因此,搞好城市出租屋管理的前提是強化街道、(鄉(xiāng))鎮(zhèn)等基層政府的權(quán)力,在上級政府或出租屋管理機構(gòu)協(xié)調(diào)同級職能部門的基礎(chǔ)上,把城市和高校周邊出租屋管理落到實處。與此同時,必須不斷提高基層管理者的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。
3 借鑒先進經(jīng)驗,創(chuàng)新出租屋管理模式。深圳、廣州、佛山、北京等城市已經(jīng)在城市出租屋管理方面積累大量經(jīng)驗。上述部分城市已經(jīng)在街道、社區(qū)建立出租屋管理服務(wù)站,逐步實行免費辦理出租登記并采用聯(lián)合辦公制度。在出租屋管理模式的選擇與建立上,應(yīng)堅持“以人為本”,實行出租屋分層次管理。在城市流動人口管理過程中,借鑒深圳改“暫住證”為“居住證”的經(jīng)驗。
引入物業(yè)管理模式。管理模式的選擇:按照高校周邊出租屋的物業(yè)質(zhì)量、檔次建立與之相適應(yīng)的物業(yè)管理模式。針對較高檔次的高校周邊出租屋,外聘物業(yè)管理公司進行管理;另一種模式則由區(qū)政府牽頭,街道辦組織和執(zhí)行,社區(qū)具體負責(zé)組織類似于物業(yè)公司的管理、服務(wù)組織,對較低檔次的出租屋進行統(tǒng)一管理和服務(wù)。管理標準的設(shè)置:按照高校周邊出租屋物業(yè)質(zhì)量和較低層次的居住水準要求,建立保障型物業(yè)管理標準和模式。
(三)注重社會自主行為,強化市場作用
1 培育房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu),規(guī)范利用其市場調(diào)節(jié)作用。房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)是房地產(chǎn)市場發(fā)展的產(chǎn)物,它在投資性房地產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓以及城市出租屋發(fā)展等方面具有不可替代的作用。應(yīng)充分發(fā)揮房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)的聯(lián)結(jié)作用,規(guī)范其對房屋租賃市場價格的調(diào)節(jié)行為,促進高校周邊出租屋市場健康發(fā)展。
2 鼓勵高校和社區(qū)志愿者服務(wù),共同營造良好租住環(huán)境。高校學(xué)生會和青年志愿者協(xié)會可以定期組織旨在改善大學(xué)城周邊安全、衛(wèi)生環(huán)境,關(guān)注在校外租住學(xué)生健康、安全的社區(qū)志愿服務(wù)。充分發(fā)揮大學(xué)生群體的作用,與社區(qū)居民、外來務(wù)工人員一道,為營造大學(xué)周邊良好租住環(huán)境而共同努力。
(四)以學(xué)生為本,提升管理和后勤服務(wù)水平
1 加快宿舍硬件設(shè)施建設(shè),改善學(xué)生住宿條件。通過解讀大學(xué)生選擇到校外租房的原因,可見高校學(xué)生宿舍硬件設(shè)施普遍滯后是促使相當(dāng)一部分大學(xué)生選擇到校外租房的推動因素。換言之,高�？梢酝ㄟ^加快宿舍硬件設(shè)施建設(shè)以挽留甚至吸引一部分大學(xué)生回學(xué)校居住。
2 以學(xué)生為本,提高宿舍管理和后勤服務(wù)水平。高校應(yīng)進一步落實“以人為本”理念,不斷完善宿舍管理制度,提高學(xué)校食堂伙食和后勤服務(wù)水平。在宿舍管理制度的制訂過程中,應(yīng)以學(xué)生的合理需求為本,盡量聽取學(xué)生的合理意見。在宿舍管理中,應(yīng)明確學(xué)生的權(quán)利與責(zé)任,通過學(xué)生會組織,或建立以專業(yè)、班級、樓層為單位的自我監(jiān)管體制,加強大學(xué)生的自我管理與約束。
3 成立專門機構(gòu),加強對租房學(xué)生的登記管理。高校應(yīng)會同主管部門,成立針對周邊出租屋和租房大學(xué)生的領(lǐng)導(dǎo)小組,出臺管理規(guī)定,明確學(xué)校和學(xué)生在租房行為中的責(zé)任,為租房學(xué)生的管理提供依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)與高校周邊社區(qū)以及出租屋管理部門及時溝通信息。各院系應(yīng)成立由專門老師負責(zé)的工作小組,建立外出租房學(xué)生審批和登記制度,對大學(xué)生到校外租房進行登記和管理。另外,發(fā)揮學(xué)生會的自治功能,設(shè)立由校學(xué)生會到班級的學(xué)生聯(lián)絡(luò)組織,加強與租房學(xué)生的聯(lián)系。上一頁 [1] [2] 更多精品源自3edu計劃
|