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從公共服務(wù)視域探討我國(guó)社會(huì)保障的偏差
李建華,中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師;張效鋒,中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院社會(huì)保障專業(yè)
[中圖分類號(hào)]B82-051 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-9115(2009)01-0051-05
十七大后我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)四位一體的建設(shè)提上議事日程,關(guān)注民生、體恤民情成為社會(huì)建設(shè)的重心。剛剛結(jié)束的十七屆三中全會(huì)在公報(bào)中又突出強(qiáng)調(diào)做好保障和改善民生工作。社會(huì)保障作為民生工作中的一個(gè)重要保障系統(tǒng),其建設(shè)狀況如何事關(guān)全民福祉能否充分實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障首先應(yīng)有正確的理念作為價(jià)值取向,要對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行合理的規(guī)劃,對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行甄別,微觀層面的社保制度應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)保障水平基本均等化,在執(zhí)行層面要能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì),做到既不損效率的工具價(jià)值,又能提升能力的平等,在源頭上起到保障的作用。這些理應(yīng)是社會(huì)保障倫理應(yīng)關(guān)注的重要議題。
一、人道主義視域下的社保理念解讀
人道主義作為一種道德原則有多種表現(xiàn)形態(tài)。它“導(dǎo)源于拉丁文humanus(人的),泛指一切強(qiáng)調(diào)人的地位,肯定人的價(jià)值,維護(hù)人的尊嚴(yán)和幸福,滿足人的需要和利益的思想體系�！�(P149)以往很多人對(duì)人道主義的理解有失偏頗,認(rèn)為它是西方社會(huì)所特有的,是個(gè)人主義的矯飾。其實(shí),拋開意識(shí)形態(tài)色彩,從其本義來(lái)審讀,人道主義具有廣泛性和普遍性,它體現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)尊重人的本性,珍視人的個(gè)性,維護(hù)人的自主性,同時(shí)也不乏社會(huì)連帶主義和溫情主義。人道主義有廣義和狹義之分�！皬V義的人道主義是視人本身為最高價(jià)值從而主張把任何人都首先當(dāng)作人來(lái)愛、來(lái)善待的思想體系……狹義的人道主義則是視人本身的自我實(shí)現(xiàn)為最高價(jià)值從而主張使人自我實(shí)現(xiàn)而成為可能成為的最有價(jià)值的人的思想體系�！�(P182)人道主義要求無(wú)差異地善待所有人,使其成為人,將人作為目的而非手段,尊重人的主體性,重視人的價(jià)值和尊嚴(yán)。社會(huì)保障的起源有著鮮明的倫理色彩,它高揚(yáng)人道主義的大旗,對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行人文關(guān)懷。因而可以說(shuō),“人道思想是社會(huì)保障的靈魂,也是社會(huì)保障制度必須堅(jiān)持的基本倫理道德原則�！比说乐髁x視域下我國(guó)社保理念的偏差主要表現(xiàn)在社會(huì)達(dá)爾文主義的隱性導(dǎo)引、目的異化為手段的錯(cuò)誤歸位以及福利污名強(qiáng)色調(diào)的無(wú)意彰顯三個(gè)方面。
其一,社會(huì)達(dá)爾文主義的隱性導(dǎo)引。社會(huì)達(dá)爾文主義將“物競(jìng)天擇,適者生存”的生物進(jìn)化信條引入人類社會(huì),并認(rèn)為它是社會(huì)不斷進(jìn)步發(fā)展的源動(dòng)力。由于社會(huì)主義國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況,社會(huì)達(dá)爾文主義在我國(guó)幾乎沒有市場(chǎng),而且不斷受到主流意識(shí)形態(tài)的貶斥,因此其流毒蔓延不是很重。但是改革開放后,微觀領(lǐng)域僵硬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)被解除,代之以市場(chǎng)的自主運(yùn)作,人們沉睡已久的競(jìng)爭(zhēng)活力激發(fā)起來(lái),社會(huì)連帶思想也逐漸淡出人們的視野。與此同時(shí),在宏觀層面,國(guó)家不遺余力地進(jìn)行工業(yè)化建設(shè),以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,如何快速發(fā)展生產(chǎn)力成為首選目標(biāo)。我們知道,“工業(yè)社會(huì)的總體思路是外向探索和實(shí)體化建設(shè)性的,權(quán)力、實(shí)力、勢(shì)力是其關(guān)鍵詞,力學(xué)是工業(yè)文明的客觀規(guī)律,‘物競(jìng)天擇,適者生存’的進(jìn)化論是工業(yè)社會(huì)的政治學(xué)�！�(P273)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)日益受到推崇,實(shí)力愈發(fā)得到重視,權(quán)力倍加受到追捧,為強(qiáng)者辯護(hù)也就顯得理直氣壯。情境主義認(rèn)為當(dāng)下情境對(duì)人們的思想意識(shí)有制約和導(dǎo)引作用,處于該情境中的一切事物無(wú)不打上其烙印,盡管有些呈顯性,有些是隱性。雖然我國(guó)社保理念沒有鮮明的社會(huì)達(dá)爾文主義的色澤,但也能隱晦地覺察到其間不乏劣等處置的顆粒。劣等處置即是說(shuō)無(wú)論采取何種措施,該措施都不應(yīng)使劣勢(shì)者的境況好于最差的非劣勢(shì)者的境況。在此種社保理念的隱性導(dǎo)引下,整個(gè)社會(huì)大環(huán)境對(duì)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)甚至也首肯、默認(rèn),人們傾向于認(rèn)為人人應(yīng)該自助,責(zé)任共擔(dān)遭到淡化,因而弱勢(shì)者很難得到同情和善待。
其二,目的異化為手段的錯(cuò)誤歸位。按照康德的意思來(lái)解讀,人始終都是目的而非手段,即使作為善的手段也不可以。既然人永遠(yuǎn)是目的,那么必須時(shí)時(shí)彰顯人的本性,處處凸顯人的主體性,而不能本末倒置,將人降格到工具層面。社會(huì)保障作為一種人為關(guān)懷機(jī)制,也應(yīng)以人為目的,將人的全面發(fā)展、免于困苦置于最核心的地位,而不應(yīng)將其視為規(guī)訓(xùn)窮人的工具和懷柔弱者的手段。我國(guó)社保理念過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的外部效用,忽視其自身內(nèi)在的善,即僅僅將社保作為維系政治穩(wěn)定的保護(hù)傘、安全網(wǎng),當(dāng)作社會(huì)的減壓閥、減震器。其實(shí),社會(huì)保障不僅是一種手段善,同時(shí)也是一種目的善,它時(shí)刻從理性存在者的主體性角度來(lái)權(quán)衡一切�！半m然手段取代目的在某種程度上不可避免而且必須,它也有危險(xiǎn)。”(P390)該危險(xiǎn)就是僅僅將社保簡(jiǎn)化為手段,致使人們挖空心思地在工具理性層面上做文章,至于所設(shè)計(jì)出來(lái)的精致的社保工具能否與人的屬性對(duì)接,能否體現(xiàn)人的價(jià)值理性,則不在考慮范圍之內(nèi)。這樣的做法常常會(huì)導(dǎo)致如下結(jié)果:由于在手段上過(guò)于嘔心瀝血,往往使手段變成了目的,原始目的則可能消失得無(wú)影無(wú)蹤。
其三,福利污名強(qiáng)色調(diào)的無(wú)意彰顯。福利污名首先意指整個(gè)社會(huì)大環(huán)境給劣勢(shì)群體貼特殊標(biāo)簽,以其處于弱勢(shì)境況為恥,同時(shí)在給他們提供福利時(shí)相伴隨的人格尊嚴(yán)的玷污及自尊心的傷害。福利污名主要出現(xiàn)于社保模塊中的社會(huì)救助層次,它在我國(guó)社保理念中的體現(xiàn)可以從三個(gè)向度分析。首先,在社會(huì)達(dá)爾文主義的隱性導(dǎo)引下,在以能力為本位的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,社會(huì)主流群體會(huì)賦予弱勢(shì)者特殊標(biāo)記,以此在整個(gè)社會(huì)中形成一種恥感文化,人們會(huì)向接受救助的人另眼相看,不管是有意還是無(wú)意,這種強(qiáng)色調(diào)的福利污名帶有很大的鄙夷成分。其次,政府由于擔(dān)心陷入福利陷阱,在救助理念上就預(yù)先設(shè)置“社會(huì)救助不是免費(fèi)的午餐”,在弱勢(shì)群體得到救助的同時(shí)必須付出相應(yīng)的代價(jià),以此激勵(lì)他們加入正常人的行列。此種理念下,社會(huì)救助通常伴隨家計(jì)調(diào)查,該程序相當(dāng)繁冗,必須經(jīng)過(guò)所在社區(qū)的多方公證,然后再?gòu)埌窆?也即須通過(guò)“個(gè)人申請(qǐng)——居委會(huì)核實(shí)——街道辦事處核實(shí)——區(qū)民政部門審批——市民政部門復(fù)核備案”(P71)等幾個(gè)環(huán)節(jié)。雖然此種做法本意并非讓受助者難堪,但實(shí)際操作中卻給他們及家庭帶來(lái)過(guò)多的不必要的窘迫,為了避免福利污名對(duì)孩子等家庭特殊對(duì)象自尊心的傷害,部分人不得不拒絕如此垂憐。再次,在社會(huì)與國(guó)家的雙向合力下,受助者自我實(shí)現(xiàn)了庫(kù)利的“鏡中我理論”,久而久之便形成了一種亞文化:貧困文化。
二、國(guó)家倫理實(shí)體下的社保規(guī)劃透視
在國(guó)家這個(gè)倫理實(shí)體中,“一方面,如吉登斯所說(shuō)的作為倫理實(shí)體的國(guó)家中的抽象系統(tǒng)以一種客觀的方式保證私人交往中的契約的正義性及其兌現(xiàn);另一方面,如羅爾斯所揭示的那樣,作為倫理實(shí)體的國(guó)家通過(guò)正義的安排保證個(gè)人的基本福利,以及平等基本自由的實(shí)現(xiàn)�！�(P432)如何保障個(gè)體的基本福利及平等自由,是作為倫理實(shí)體存在的國(guó)家的重要責(zé)任與義務(wù),而該責(zé)任與義務(wù)的核心就是國(guó)家在一切統(tǒng)籌安排中必須體現(xiàn)出權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性。一定意義上,我國(guó)現(xiàn)在的社保規(guī)劃還未完全體現(xiàn)出權(quán)利與義務(wù)的這種對(duì)等性。
我國(guó)改革開放前實(shí)施的社保規(guī)劃雖然不盡合理,城市與農(nóng)村也有差別,但其差異性并未像現(xiàn)在如此明顯。改革開放后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入和工業(yè)化建設(shè)重心地位的采行,為了給工業(yè)積累資金,國(guó)家實(shí)行工農(nóng)業(yè)“剪刀差”政策。幾十年來(lái),采取的對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村不斷抽取資源以支持工業(yè)、城市發(fā)展,使得大量農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源流入工業(yè)和城市,農(nóng)村地區(qū)只能維持簡(jiǎn)單的再生產(chǎn),失去了自我發(fā)展能力。社會(huì)保障在這一理念指導(dǎo)下,宏觀上謀劃的也是城鄉(xiāng)分離的社保規(guī)劃,城市社保處于優(yōu)先發(fā)展地位,城市地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等各個(gè)社保項(xiàng)目得以建立并日臻完善。對(duì)于農(nóng)村社保,則以農(nóng)村地區(qū)有家庭保障和土地保障為遁詞,建立的主要是處于底線上的社會(huì)救助及零星的社會(huì)福利。但是,這種遁詞在現(xiàn)時(shí)期已經(jīng)沒有說(shuō)服力了。計(jì)劃生育政策的實(shí)施,獨(dú)生子女常態(tài)化,家庭愈來(lái)愈小型化,家庭保障功能日趨衰弱。而且,土地的保障作用也日漸式微,這可以從三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值總量對(duì)比中看出。2006年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為210871.0億元,第一產(chǎn)業(yè)24737.0億元,占11.7%;第二產(chǎn)業(yè)103162.0億元,占48.9%;第三產(chǎn)業(yè)82972.0億元,占39.4%。由此觀之,第一產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的產(chǎn)值已今非昔比,再加上城市化過(guò)程中土地不斷被征用,土地保障之說(shuō)已不合時(shí)宜。此外,現(xiàn)階段我國(guó)正全力進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè),依據(jù)梅因的看法,“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)……其特點(diǎn)是家族依附的逐步消滅以及代之而起的個(gè)人義務(wù)的增長(zhǎng),個(gè)人不斷地代替了家庭……是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)�！盵9](P46)既然在這種從身份到契約的運(yùn)動(dòng)中,不可避免地伴隨家庭依附的消滅,而土地保障也已退化,那么農(nóng)村社會(huì)保障就成為題中應(yīng)有之義。此外,具體到各社保模塊,亦存在為配合國(guó)家宏觀戰(zhàn)略而將部分群體排除出社保規(guī)劃的現(xiàn)象。例如為保證國(guó)有企業(yè)改革順利進(jìn)行而在國(guó)企優(yōu)先建立起失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)等。并且到目前為止,醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍大多還是全民所有制、集體所有制及其他正規(guī)企業(yè)單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)體還有相當(dāng)一部分沒有被納入其中;真正參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的私企、個(gè)體仍屬少數(shù)。
將廣大農(nóng)村成員排除在社保范圍之外體現(xiàn)不出權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性,因?yàn)橄惹皬V大農(nóng)村為了支持城市和工業(yè)化發(fā)展已經(jīng)作出很大犧牲,維護(hù)了類的整體利益,盡了義務(wù)理應(yīng)得到與之相匹配的權(quán)利。同樣,某些社保模塊仍將部分群體對(duì)象隔離的做法亦不符合權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性,違背了國(guó)家倫理實(shí)體應(yīng)一視同仁的價(jià)值取向。并且,此種人為劃線也有悖于結(jié)構(gòu)功能主義的社會(huì)保障主張。以塔爾科特·帕森斯為代表的結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為,社會(huì)系統(tǒng)要保持均衡和持續(xù)存在就必須履行某些功能,而“這些功能‘必備項(xiàng)’、‘迫切要求’或‘問(wèn)題’會(huì)約束社會(huì)安排,以便使后者與自身一一匹配。”[10](P119)易言之,就是隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷,期間會(huì)產(chǎn)生一些新的問(wèn)題,政府通過(guò)相應(yīng)的統(tǒng)籌安排,采用新的治理工具來(lái)克服這些問(wèn)題。因而“社會(huì)福利的興起與發(fā)展是對(duì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)功能分化的功能性反應(yīng),政府透過(guò)社會(huì)福利服務(wù)來(lái)干預(yù)解決社會(huì)問(wèn)題乃是社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種‘功能必要性’,是為了達(dá)成社會(huì)系統(tǒng)的整合與均衡�！盵11]我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)結(jié)構(gòu)加速變遷,社會(huì)分層加劇,新的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。三大產(chǎn)業(yè)比重發(fā)生明顯變化,工業(yè)化處于中期階段,且“三農(nóng)”問(wèn)題已成為我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。因此,農(nóng)村社會(huì)保障的建立健全以及相關(guān)社保模塊對(duì)新保障對(duì)象的吸納,不僅具有合理性而且具有必要性,國(guó)家必須訴諸于社保規(guī)劃宏觀層面的轉(zhuǎn)變,對(duì)社保規(guī)劃對(duì)象進(jìn)行變更,將農(nóng)村和農(nóng)民以及被某些社保模塊隔離者納入社保規(guī)劃范圍,據(jù)此再制訂相應(yīng)的微觀層面的社保制度。只有這樣才能使權(quán)利與義務(wù)對(duì)等化,才能體現(xiàn)出真正的共同體德性,也才符合作為倫理實(shí)體的國(guó)家的真正角色。
三、制度正義視角下的社保制度考量
制度是人們確定其權(quán)利、對(duì)他人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、義務(wù)和責(zé)任的具有約束力的關(guān)系束。[12](P5)制度有正式制度和非正式制度之分。制度的主要功能有:一是減少交易成本,增強(qiáng)交往預(yù)期,加大可協(xié)調(diào)性;二是界定產(chǎn)權(quán)并保護(hù)之。任何制度都要立基 [1] [2] [3] 下一頁(yè) 于一定倫理觀念之上,體現(xiàn)出合道德性。約翰·羅爾斯認(rèn)為,“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”[13](P56)制度正義又稱制度善,分為內(nèi)容的善和形式的善。內(nèi)容的善指涉制度的有效性,它通常只有被執(zhí)行之后才能明了善否。形式的善則是人們關(guān)注的焦點(diǎn),因?yàn)樗P(guān)乎制度的合理性與合法性,涉及人們的認(rèn)同感。一個(gè)“善”的制度必備條件是:“它至少在形式上不因人而異,能夠被無(wú)差別地一致實(shí)施。”[14]從制度的形式善來(lái)考量,我國(guó)社保制度是有所欠缺的,這種欠缺表現(xiàn)在被納入同一社保制度下的保障對(duì)象受益不均,產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)集聚效應(yīng)和劣勢(shì)集聚效應(yīng),是同一制度的差別實(shí)施、差別待遇。這種差別實(shí)施主要表現(xiàn)為:各地區(qū)保障人數(shù)的不均衡,享受待遇的不均等。首先,我國(guó)各地區(qū)能夠享受到社會(huì)保障的人數(shù)存在很大差異:東部較發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn),還是社保中的其他保障項(xiàng)目,享受人數(shù)要比中西部地區(qū)多得多。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,“西部地區(qū)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)不到全國(guó)的20%,農(nóng)業(yè)人口覆蓋率不到5%,是全國(guó)平均水平的一半,只有東部地區(qū)的1/10”[15]。而且在未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū),不同市縣的保障范圍也呈現(xiàn)出明顯的差異。其次,保障層次、享受待遇水平的差別:東部沿海各省市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且有充裕的社保資金,因而領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障金等社保金額普遍高于中西部地區(qū);中心城市的社保待遇優(yōu)于偏遠(yuǎn)城鎮(zhèn);而城市與農(nóng)村受益水平相比又存在著結(jié)構(gòu)性差異,這在社保中的社會(huì)福利項(xiàng)目上體現(xiàn)的較為明顯。
公共社會(huì)福利是社會(huì)福利的一個(gè)子項(xiàng)目,包括公共設(shè)施、公共教育、公共衛(wèi)生及社區(qū)福利等,它是公共財(cái)政支出的一個(gè)重要方面。按產(chǎn)品屬性來(lái)界定,社會(huì)保障具有混合物品的性質(zhì),公共社會(huì)福利則應(yīng)屬于公共產(chǎn)品,它滿足消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性,向所有人開放,因而具有共享性。政府和社會(huì)作為公共物品的提供者,理應(yīng)按同一水平向該制度下的所有人供給。不像第二部分中的社保規(guī)劃那樣直接將農(nóng)村和農(nóng)民排除出社保的某些模塊之外,公共社會(huì)福利雖然將農(nóng)村和農(nóng)民納入其保障范圍,但與城市相比,兩類對(duì)象的保障水平根本不在同一層次,受益不均十分明顯。農(nóng)村所享受的公共社會(huì)福利主要是以重大疾病預(yù)防為代表的公共衛(wèi)生福利、近年才開始的以免費(fèi)義務(wù)教育為主要內(nèi)容的公共教育福利等等,其他社會(huì)福利項(xiàng)目則少之又少。這與城市多種多樣的社會(huì)福利相比,呈現(xiàn)明顯的畸形態(tài),其根源之一是稅收收入存在著巨大差異。1994年分稅制后,流轉(zhuǎn)稅成為稅收收入的主要來(lái)源。而流轉(zhuǎn)稅的納稅人主要是集中在城市地區(qū)的各類工商企業(yè),所以“流轉(zhuǎn)稅客觀上存在著收入向城市集中的機(jī)制……但從稅收負(fù)擔(dān)的角度考察,……廣大農(nóng)村社會(huì)成員因消費(fèi)各類商品和服務(wù)事實(shí)上也承受著大量的流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān),但這些收入并未形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入來(lái)源”[16]。這意味著流轉(zhuǎn)稅天然具有向城市匯集的趨勢(shì),不僅發(fā)達(dá)的工商企業(yè)為所在城市交納大量流轉(zhuǎn)稅,就連廣大農(nóng)村地區(qū)也成為城市隱蔽的稅負(fù)承擔(dān)者,因而城市的流轉(zhuǎn)稅收入與農(nóng)村相比占有絕對(duì)比例,城市地區(qū)的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)村。這樣一來(lái),需要由龐大資金支撐的公共社會(huì)福利就只能集中在城市地區(qū),“占全國(guó)總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)居民享受了95%以上的社會(huì)福利資源;而占全國(guó)總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村居民卻只享有社會(huì)福利資源的5%”[17]。盡管這些福利設(shè)施大多是依靠城市本級(jí)政府財(cái)政撥款得以建立健全,但從上面分析可知,它們是由城市自身收入加上農(nóng)村流轉(zhuǎn)稅等收入共同維護(hù)的,因而也是一種變相的社會(huì)供養(yǎng)。廣大農(nóng)村盡管被納入公共社會(huì)福利的保障范圍,很大程度上卻是自養(yǎng),只享有5%的福利資源便是明證,各種公共設(shè)施建設(shè),都需要農(nóng)民自己集資,國(guó)家撥付微乎其微。不同的保障層次導(dǎo)致迥異的福利現(xiàn)狀:城市福利設(shè)施先進(jìn)齊全,部分甚至閑置;農(nóng)村卻呈現(xiàn)另一種景象,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后,連最基本的教學(xué)設(shè)施、教學(xué)設(shè)備都不齊整,形成優(yōu)勢(shì)集聚和劣勢(shì)集聚的鮮明對(duì)比。
另外,優(yōu)勢(shì)集聚效應(yīng)和劣勢(shì)集聚效應(yīng)還緣于社保各模塊權(quán)重值的本末倒置。社保主要模塊的權(quán)重次序本應(yīng)為社會(huì)救助——社會(huì)保險(xiǎn)——社會(huì)福利,它們是按底線生存——基本生活——高層發(fā)展這一邏輯順序而演進(jìn)的。但許多情況下,當(dāng)一部分人仍處于底線生存及基本生活未有切實(shí)保障的情勢(shì)下,另一部分人所享受的、用于高層次發(fā)展的福利設(shè)施已大大超過(guò)其需求量,并且真正能夠享受到、享用得起這些高福利資源的只是少數(shù)人。換言之,政府在配置社保資源時(shí),主要模塊的權(quán)重并沒有拿捏得當(dāng),形成優(yōu)勢(shì)集聚一方和劣勢(shì)集聚一方。社會(huì)保障很多模塊中都存在類似的全國(guó)同一社保制度下的差別實(shí)施。這種同一制度下的差別待遇與社保規(guī)劃將某些對(duì)象直接排除在保障范圍之外相比會(huì)帶來(lái)更大惡果,因?yàn)樗鼜母旧蟿?dòng)搖了該制度的正義性消減了人們對(duì)它的認(rèn)同感,強(qiáng)化了人們的社會(huì)記憶,透支了國(guó)家的信任資產(chǎn)增加了政府的信任赤字。而社保規(guī)劃直接排除某些保障對(duì)象則由于中間存在著一個(gè)歷史因襲的問(wèn)題,往往不會(huì)引起被排除者的注意,甚至認(rèn)為其理所當(dāng)然。從此種意義來(lái)剖析,制度正義是何等重要就不言而喻。社保制度只有以體現(xiàn)正義的倫理精神作為內(nèi)在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),對(duì)具有保障資格的所有對(duì)象無(wú)差別實(shí)施,才能符合制度的正義性,也才能贏得共同體的認(rèn)同。
四、經(jīng)濟(jì)倫理原則下的社保踐履解構(gòu)
效率與公平是經(jīng)濟(jì)倫理的兩個(gè)基本價(jià)值原理,目前許多學(xué)者偏重于闡釋它們之間的矛盾及提供化解對(duì)策。本文認(rèn)為,具體到社保實(shí)踐,雖然也存在這種二律背反,但解構(gòu)矛盾及建構(gòu)對(duì)策不應(yīng)成為中心,而應(yīng)著墨于效率與公平各自的本質(zhì)層面:如何達(dá)到帕累托最優(yōu),怎樣踐行實(shí)質(zhì)公平。效率在經(jīng)濟(jì)學(xué)里意指投入與產(chǎn)出之比,它直接指向經(jīng)濟(jì)效用,追求高效率意味著求索效用最大化。與此同時(shí),效率亦有倫理意蘊(yùn)。尋求效率必然要對(duì)各種資源進(jìn)行優(yōu)化配置,如何重組資源則內(nèi)含著行為者的價(jià)值判斷,遵循著相應(yīng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),而且有效率的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身就是對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的創(chuàng)造。此外,在人類經(jīng)濟(jì)行為中,效率又充當(dāng)著手段善的角色,具有工具價(jià)值,它有益于整個(gè)社會(huì)福利總量的累加,因而合乎道德價(jià)值目的。公平理論林林總總,各種思想見仁見智,莫衷一是。狹義上的公平是指對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的分配,它體現(xiàn)出一種社會(huì)道義取向,是文明社會(huì)不斷進(jìn)步的自我管理機(jī)制�！霸诮�(jīng)濟(jì)倫理的研究視野內(nèi),效率的價(jià)值原理表達(dá)著行為目的的實(shí)質(zhì)性價(jià)值實(shí)現(xiàn),是判斷該行為是否有效或是否善的基本依據(jù)。公平價(jià)值原理則表達(dá)著社會(huì)道義的倫理理想,是人們用以評(píng)判個(gè)人和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)行為、特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)效用價(jià)值的分配是否正當(dāng)合義的倫理標(biāo)準(zhǔn)�！盵18](P120)社會(huì)保障在實(shí)際踐履中必須以效率最大化和實(shí)質(zhì)公平為價(jià)值取向,但這種公平性不能是簡(jiǎn)單的資源轉(zhuǎn)移,而應(yīng)再深入一層,以能力的平等作為終極目標(biāo)。
以效率視域解構(gòu)我國(guó)社保踐履,其不足之處主要體現(xiàn)在:其一,提前退休政策使效率受損。按照原勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)的文件規(guī)定,男性退休年齡為60歲,女性為50歲,女干部為55歲,特殊工種及因工致殘的可提前退休。對(duì)于這種做法其初衷無(wú)可厚非,但執(zhí)行過(guò)程中,卻出現(xiàn)了不規(guī)范的提前退休現(xiàn)象,并且屢禁不止。在這種大環(huán)境下,社保踐履過(guò)程中沒有能夠及時(shí)采取相應(yīng)對(duì)策致使養(yǎng)老保險(xiǎn)金空賬問(wèn)題加劇,損害了效率。加之現(xiàn)行養(yǎng)老金工資替代率不是很低,這助長(zhǎng)了職工個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)槠涮崆巴诵莺箢I(lǐng)取的養(yǎng)老金比工作時(shí)的工資并沒有少很多,并且其還可以重新自謀職業(yè)。對(duì)效率的損害主要表現(xiàn)為提高了贍養(yǎng)率,繼而阻礙了企業(yè)的資本形成,降低了企業(yè)的再生產(chǎn)率。隨著退休人數(shù)的增多,相對(duì)來(lái)說(shuō)在職員工供養(yǎng)的老年人增多,因而繳費(fèi)也增多;員工福利水平的下降必然要求提高工資以彌補(bǔ)“損失”,這樣企業(yè)人力資本也跟著被推高,從而減少了資本積累,影響了擴(kuò)大再生產(chǎn),降低了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。解決對(duì)策除了規(guī)范提前退休外,還應(yīng)將養(yǎng)老金的替代率保持在一個(gè)合理的水準(zhǔn)上,以此弱化職工的道德風(fēng)險(xiǎn)。其二,統(tǒng)籌層次低帶來(lái)效率損害。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)籌層次絕大部分仍集中在縣、市一級(jí),真正實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的只有北京、上海、福建等少數(shù)省市。統(tǒng)籌層次過(guò)低使得社�；鸱稚⒃诟鞯胤缴绫＞�,這種分散管理的狀況產(chǎn)生兩方面的問(wèn)題而使效率受損。一方面,分散管理加大了管理難度,增加了管理成本,從而降低了管理效率。另一方面,由于各自為政,社保基金互濟(jì)性欠缺,“限制了勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)性,加大了結(jié)構(gòu)性資金缺口,削弱了基金調(diào)劑能力�！盵19]勞動(dòng)力市場(chǎng)的人為分割,阻礙了勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng),破壞了全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成,削弱了比較優(yōu)勢(shì),致使要素配置缺乏效率;社保基金結(jié)構(gòu)性缺口的擴(kuò)大迫使政府用財(cái)政去填充,這會(huì)擠占本該用于投資建設(shè)方面的資金;基金難以調(diào)劑不利于集中運(yùn)營(yíng),妨礙我國(guó)社會(huì)保障的整體運(yùn)行。其三,社�；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)低效率。由于有嚴(yán)格的法律約束,我國(guó)社�；鹜顿Y還主要限于銀行存款及國(guó)債認(rèn)購(gòu)上,增值率偏低,資本的實(shí)然收益并未反映應(yīng)然的邊際生產(chǎn)率。在高通貨膨脹下,銀行存款很難保值增值,而國(guó)債收益率又非常低,因而總體收益較低。社�；鸬陌踩怨倘恢匾�,但若使基金處于閑置狀態(tài)或僅有極低的收益率,則是一種浪費(fèi)。這樣說(shuō)并非是贊成將其挪用于高風(fēng)險(xiǎn)高收益項(xiàng)目,而是強(qiáng)調(diào)社�；鹪谀艽_保安全的情況下投資渠道也應(yīng)多元化,可考慮應(yīng)用多種金融工具,如進(jìn)入股票市場(chǎng),參與證券投資,投資不動(dòng)產(chǎn)或交由信譽(yù)較好的信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金的投資運(yùn)營(yíng)等等。通過(guò)組合投資,發(fā)揮專家理財(cái)功能,兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)收益最優(yōu)化。另外,我國(guó)社�；鹪谶\(yùn)營(yíng)過(guò)程中監(jiān)管也存在漏洞,許多地方的基金都被挪作他用,致使某些收不回來(lái)形成呆賬和壞賬。概言之,上述種種社保踐履過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題都有損效用最大化,降低了效率的工具價(jià)值,消減整個(gè)社會(huì)的福利總量,因而不是善的,是需要改進(jìn)的。
公平視域解構(gòu)社保踐履。按照能力平等理論的相關(guān)思想來(lái)闡釋我國(guó)社保實(shí)踐,存在著這樣的誤區(qū):忽視上游干預(yù),偏好事后補(bǔ)救。阿瑪?shù)賮啞ど悄芰ζ降壤碚摰奶岢稣�。他界定的能力是指一個(gè)人能做或不能某些事情的可能性。森認(rèn)為,“資源主義是對(duì)福利主義的改進(jìn),但是,資源只是手段,不是目的。能力不能還原為對(duì)資源的占有。只有能力才提供了自我實(shí)現(xiàn)的可能性”。[20](P145)如上述,森不完全贊同資源平等理論,他認(rèn)為資源不一定能夠轉(zhuǎn)化為能力,只有能力才是由弱勢(shì)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)的尺度,是實(shí)現(xiàn)平等的杠桿�，F(xiàn)實(shí)情況確實(shí)如此。一項(xiàng)看上去很完善的分配制度往往并未產(chǎn)生決策者當(dāng)初預(yù)設(shè)的結(jié)果,究其原因大多是分配偏重單純的資源轉(zhuǎn)移,熱衷于事后補(bǔ)救,不注重從上游干預(yù)。只有當(dāng)分配的資源轉(zhuǎn)化為能力時(shí),才會(huì)有造血功能,否則只是一味的輸血,弱者劣勢(shì)境況仍然不會(huì)有所改觀。反思我國(guó)社保踐履,很大程度上忽視能力平等方面的工作,這突出表現(xiàn)在社保中的社會(huì)救濟(jì)模塊。不管最低生活保障線劃在哪一層次,救濟(jì)金的多寡并不足以使其擺脫弱勢(shì)境地,關(guān)鍵是提高受助者的能力。我們?cè)谶@方面做得還不夠,受助者參加的許多技能培訓(xùn)項(xiàng)目技術(shù)含量偏低,實(shí)際操作中不夠規(guī)范,隨意性很大,并不能真正轉(zhuǎn)化為受助者自身的能力。此外還突顯在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域:數(shù)據(jù)顯示,“全國(guó)初中及以下文化程度的人群在農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口中所占比例分別是93%和48.7%,城市的高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口分別是農(nóng)村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.5倍、323倍。”[21]確實(shí)是觸目驚心的數(shù)據(jù)。對(duì)農(nóng)村及弱勢(shì)群體的扶持若不是不從源頭和上游干預(yù),忽視起點(diǎn)公平,事后補(bǔ)救的作用則微乎其微。其實(shí),森的能力平等理論也印證了現(xiàn)在比較盛行的人力資本投資理論,二者都相當(dāng)重視人力資本的作用。鑒于此,我國(guó)社保踐履也應(yīng)注重保障對(duì)象的能力培養(yǎng)和鍛造,不能僅僅分配資源上一頁(yè) [1] [2] [3] 下一頁(yè) ,更重要的是“分配能力”,只有從上游進(jìn)行干預(yù),才能真正標(biāo)本兼治上一頁(yè) [1] [2] [3]
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