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現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度主要問(wèn)題及求解
精品源自數(shù)學(xué)科 中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度在近三千年鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)及其文化傳統(tǒng)經(jīng)歷土地改革及農(nóng)村合作化之后得以逐步建立,而隨著人民公社制度的解體和聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)行,鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)逐漸融入大工業(yè)化和市場(chǎng)化浪潮,而農(nóng)村社會(huì)保障制度由于舊式家庭保障觀念的瓦解和農(nóng)村新型社區(qū)組織建立后的缺位,給農(nóng)村弱勢(shì)群體的生活保障及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)了困難。建立完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,使“三農(nóng)”問(wèn)題在二元經(jīng)濟(jì)消解過(guò)程中不至于成為中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)道路上的障礙,已逐漸進(jìn)入社會(huì)問(wèn)題研究者的視野。
一、現(xiàn)行社會(huì)保障制度相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平
農(nóng)村中土地、家庭所提供的保障功能正隨著生活水平的分化、城市化進(jìn)程和觀念的更新而逐步下降,歷史上的工農(nóng)“剪刀差”政策造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村社會(huì)保障制度相對(duì)滯后于農(nóng)村今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,基本生活之外的醫(yī)療、教育、法律等現(xiàn)實(shí)需要更是無(wú)法由社會(huì)保障制度所提供,從而成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收和新一輪改革的障礙。
土地保障功能的下降。現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所提供的社會(huì)保障以土地為依托,以土地的生活保障功能為核心�，F(xiàn)有土地由于不能流轉(zhuǎn)造成土地資源效用下降和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降,都使得農(nóng)民不愿再投資土地經(jīng)營(yíng),土地所提供的保障功能在下降,而大規(guī)模土地征用和開發(fā),使越來(lái)越多的農(nóng)民除一次性補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)外,并無(wú)其他保障。
家庭保障力度的消解。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)是以家庭保障為本位的,而在土地產(chǎn)出不穩(wěn)定和農(nóng)民的收入增長(zhǎng)緩慢、人口老齡化的趨勢(shì)下,核心家庭的子女無(wú)能力支付老人的保障費(fèi)用,尤其不能抵御歉收、醫(yī)療費(fèi)用支出等風(fēng)險(xiǎn)。特別是實(shí)行計(jì)劃生育政策以后,農(nóng)村核心小家庭迅速增加,家庭規(guī)模的縮小,進(jìn)一步弱化了家庭養(yǎng)老的功能。從農(nóng)民個(gè)體看,明明知道家庭保障能力弱化,卻仍然在心代寫論文理上不能也不愿意接受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),而只是減少消費(fèi),壓縮土地投資,細(xì)水長(zhǎng)流的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和養(yǎng)兒防老意識(shí)并行,使現(xiàn)行社會(huì)保障制度出現(xiàn)了不可避免的尷尬:一邊是原有的社會(huì)保障在國(guó)家權(quán)力上縮后,在農(nóng)村社區(qū)形成真空,一邊是現(xiàn)行社會(huì)保障制度不能下延到自給自足的家庭經(jīng)濟(jì)和家庭保障意識(shí)中。
城鄉(xiāng)保障制度的分化�！澳壳皣�(guó)家重點(diǎn)在城市還是在鄉(xiāng)村”,仍是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的問(wèn)題之一,由此決定了農(nóng)村社會(huì)保障是否由國(guó)家財(cái)政資金扶持,統(tǒng)籌組織的問(wèn)題。有人認(rèn)為,有土地保障依托不必重點(diǎn)考慮農(nóng)民的社會(huì)保障,且擔(dān)心因農(nóng)民易滿足的心理特點(diǎn)會(huì)出現(xiàn)“福利病”,主張建立社區(qū)型保障制度,以互助合作為主,減少國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。但對(duì)于仍處于城市化進(jìn)程中的、公共管理水平和廣大農(nóng)民民主意識(shí)仍有局限的今天的中國(guó),農(nóng)村社區(qū)層次的保障仍存在積累偏低、增值緩慢、基金挪用等諸多問(wèn)題。需要特別指出的是農(nóng)民工以其特殊身份和生活空間在離土不離鄉(xiāng)的約束下,幾乎從沒(méi)有得到過(guò)社會(huì)保障制度的關(guān)注。因此,農(nóng)民工的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療等問(wèn)題層出不窮,進(jìn)一步地有人指出:“城市化目前主要被想像、設(shè)置為經(jīng)濟(jì)和人口的城市化而與社會(huì)的城市化、人的城市化相關(guān)的種種問(wèn)題,遠(yuǎn)沒(méi)有引起政府及一般社會(huì)的足夠關(guān)注�！盵1]這就意味著被征地的人口已“農(nóng)轉(zhuǎn)非”只是在經(jīng)濟(jì)上、身份上,而很難在人口、文化層面上融入城市,無(wú)法再投資,或勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙使這些人除依靠土地補(bǔ)償作為儲(chǔ)蓄外,無(wú)其他應(yīng)有的保障。
當(dāng)前保障項(xiàng)目的偏重。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,物質(zhì)供養(yǎng)之外的主要矛盾突出體現(xiàn)為“教育難、醫(yī)療難、告狀難”。教育、醫(yī)療、訴訟費(fèi)用成為在收入硬約束既定條件下,農(nóng)村家庭普遍要面對(duì)的難題�，F(xiàn)行的社保制度幾乎都是以基本生活保障為目標(biāo),而人權(quán)不僅僅就指人的生存權(quán),憲法中規(guī)定的人的基本權(quán)利既包括物質(zhì)幫助權(quán)也包括文化教育權(quán)。1997年中國(guó)簽署的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際盟約》中也確認(rèn)“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn),包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”,“人人有受教育之權(quán)”。農(nóng)村“普九”的發(fā)展、計(jì)劃時(shí)代農(nóng)村合作醫(yī)療制度的瓦解、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中的大量土地合同糾紛衍生了當(dāng)前農(nóng)民除生存以外的重要需求,并以其自身?xiàng)l件等限制在此需求上無(wú)力競(jìng)爭(zhēng),而現(xiàn)行社會(huì)保障尚不能覆蓋這些方面,已成為突出問(wèn)題。
從以上分析可以看出,現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障力度之弱和社保制度之缺失使建立和完善農(nóng)村社保制度刻不容緩,但是建立農(nóng)村社保制度體系的可行性怎樣,換句話說(shuō),農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的條件是否具備呢?可以看到,中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡,發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)和城市周邊地區(qū)在社會(huì)保障方面已做了有益嘗試。而我國(guó)曾有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案、醫(yī)療合作制等家庭與集體保障并行的制度也已奠定了一定基礎(chǔ),取得了豐富經(jīng)驗(yàn)。此外,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,國(guó)民收入再分配能力的逐步加強(qiáng),農(nóng)民權(quán)益保護(hù)意識(shí)的逐步強(qiáng)化,旨在進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)征收制度改革的全面啟動(dòng),“農(nóng)不養(yǎng)政”的明確提出及去年起在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,這些都為農(nóng)村社保制度建立提供了客觀條件。
二、建立單行法律、規(guī)章是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建的基本模式
長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保障建設(shè)的偏重,使農(nóng)村社會(huì)保障落后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)保障水平,那么,什么樣的社會(huì)保障制度才是承載理想目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)選擇?必須承認(rèn),城鄉(xiāng)一元化,消除分割,消除資本、產(chǎn)品和勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一的障礙是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征,為此應(yīng)該建立城鄉(xiāng)一體的、消除國(guó)民差別的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。從政策與法的區(qū)別上看,統(tǒng)一的社會(huì)保障法更具統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性,更具雙向約束的特點(diǎn)并易于執(zhí)行,從而使政策更具國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行依據(jù)并為廣大農(nóng)民所認(rèn)知。從立法角度看,社會(huì)保障法作為調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的法律規(guī)范,理應(yīng)由國(guó)家制定并強(qiáng)制實(shí)施,調(diào)整主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,一部統(tǒng)一的社會(huì)保障法典無(wú)疑是最佳選擇。首先,社會(huì)保障涉及保險(xiǎn)、救濟(jì)、社會(huì)福利等多個(gè)領(lǐng)域也往往由多個(gè)行政部門負(fù)責(zé)管理,而沒(méi)有一部統(tǒng)一實(shí)施可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范和制度規(guī)章且難理順相互關(guān)系,將造成多頭領(lǐng)導(dǎo)、相互扯皮。其次,行政組織必須依法辦事,而單純的行政政策無(wú)法律依托易失去執(zhí)行的合法性,而導(dǎo)致整個(gè)保障制度運(yùn)行的癱瘓,如社會(huì)保障基金的征集、社會(huì)保障糾紛的仲裁等。中國(guó)在全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化道路上必須加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求撇棄封建法權(quán),形成統(tǒng)一市場(chǎng),也就在客觀上要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障發(fā)展的基本取向。
然而限于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件,建立統(tǒng)一的社會(huì)保障法時(shí)機(jī)仍不成熟且困難重重。舊的社會(huì)保障體系已形成條塊分割城鄉(xiāng)二元狀態(tài),地區(qū)發(fā)展極不平衡,經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)基金征集、周轉(zhuǎn)運(yùn)作好于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。此外,政府治理問(wèn)題層出仍不能保證基金管理不出現(xiàn)漏洞。中國(guó)農(nóng)村的家庭保障模式已成為一個(gè)民族的深刻的心理和文化傳統(tǒng)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),家庭養(yǎng)老仍將占據(jù)主導(dǎo)地位,社會(huì)化的保障模式與大多數(shù)農(nóng)民固有的“養(yǎng)兒防老”觀念嚴(yán)重沖突,農(nóng)民重視眼前利益,依賴安全的可靠的個(gè)人儲(chǔ)蓄,對(duì)于參加保險(xiǎn),明天能否領(lǐng)到保險(xiǎn)金一般持懷疑態(tài)度。在這里筆者還想再提一下被征地農(nóng)民和農(nóng)村中的弱勢(shì)群體。事實(shí)上,被征地農(nóng)民的一次性土地補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)很少有用于再投資的,而投入保險(xiǎn)的就更少。多數(shù)是當(dāng)作個(gè)人儲(chǔ)蓄存款,如有損失后保障問(wèn)題則難以解決,這種社會(huì)的心理的因素和傳統(tǒng)觀念也是當(dāng)下建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的一大障礙。
我們認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展是向消除城鄉(xiāng)差別消解二元結(jié)構(gòu)最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌方向前進(jìn)的,建立一個(gè)基金運(yùn)作、行政管理、糾紛仲裁統(tǒng)一的社會(huì)保障制度無(wú)疑是最佳選擇,但基于廣大農(nóng)民的社會(huì)保障立法又是當(dāng)務(wù)之急,因此,建立適應(yīng)社區(qū)縣級(jí)省級(jí)多層次的,自我扶助、財(cái)政投入、商業(yè)服務(wù)等多主體的,保險(xiǎn)救濟(jì)優(yōu)撫協(xié)議等各種形式的農(nóng)村社會(huì)保障單行法律和法規(guī)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會(huì)保障立法的首選,并使之并不完全獨(dú)立和有別于社會(huì)保障制度整體框架。通過(guò)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需要的保障項(xiàng)目制度的分別安排,先爭(zhēng)取整肅全面再逐步實(shí)現(xiàn)有層次有差別的整合并最終走向城鄉(xiāng)保障制度的對(duì)接和消除國(guó)民待遇的差別。
三、以生活保障制度為基礎(chǔ),以醫(yī)療、教育、法律援助制度為重點(diǎn)
農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)以老年人和貧困線以下人口的基本生活保障為基礎(chǔ),并要針對(duì)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題,以醫(yī)療、教育、法律援助等保障制度為重點(diǎn)予以完善。
“自從20世紀(jì)70年代中期農(nóng)村合作醫(yī)療制度結(jié)束后,農(nóng)民的醫(yī)療保障基本上靠自己來(lái)解決,遇上重大疾病,整個(gè)家庭陷入嚴(yán)重的危機(jī)之中,要盡快總結(jié)農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。”[2]在各地合作醫(yī)療新體制的嘗試也看到了可喜成果,以支定收,參加者每年繳一定金額作為合作醫(yī)療保費(fèi),個(gè)人、集體、政府共同籌集,在遇到大病需要支付較多醫(yī)療費(fèi)用時(shí)能得到一定補(bǔ)償,新型的合作醫(yī)療制度應(yīng)從“保大不保小開始”,直至建立完善的包括醫(yī)療、保健、計(jì)生、地方病監(jiān)測(cè)等有健全管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)水平的合作醫(yī)療制度。農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn),通過(guò)《勞動(dòng)法》基礎(chǔ)之上的工傷賠償機(jī)制,比較易操作,在此必須強(qiáng)調(diào)的是完善用工制度,規(guī)范用工,否則用人單位輕易推卸責(zé)任,使糾紛難以仲裁,導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益無(wú)法保障。
憲法第46條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。而社會(huì)保障之要義在于通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體的再分配體現(xiàn)對(duì)公民生存和發(fā)展權(quán)利的保障。當(dāng)下,農(nóng)村中義務(wù)教育的狀況并沒(méi)有因“一費(fèi)制”的改革而有所改善,校舍危房改造、師資匱乏已成瓶頸,基層學(xué)校經(jīng)費(fèi)日趨緊張。由于貧困、制度不合理、傳統(tǒng)觀念的存在等造成的學(xué)生失學(xué)現(xiàn)象大量存在。而社會(huì)保障以家庭為單位,未成年人作為家庭成員正是接受教育的主體,保障貧困家庭子女完成義務(wù)教育及扶助完成中等職業(yè)或高等教育,減輕農(nóng)村家庭子女教育負(fù)擔(dān),才能使其更好地向土地及副業(yè)生產(chǎn)投入,才能使農(nóng)村家庭找到更多經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著新一輪土地承包出現(xiàn)的土地荒山承包權(quán)屬爭(zhēng)議、合同糾紛日趨嚴(yán)重,承包權(quán)不穩(wěn),承包款拖欠,正使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性受挫,在法律援助的保障上,農(nóng)村人口限于經(jīng)濟(jì)條件和文化水平往往在越來(lái)越多的承包、土地糾紛、工傷索賠、工資索要面前不能占有主動(dòng)地位,造成土地等生產(chǎn)資源分配事實(shí)上的不平等。對(duì)農(nóng)民的法律援助應(yīng)是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的重要補(bǔ)充,在促進(jìn)基層民主抑制基層腐敗、扶助農(nóng)民弱勢(shì)等方面也將發(fā)揮重大作用。因此,完善對(duì)農(nóng)民的法律援助是社會(huì)保障體制需要擴(kuò)展的重要范圍,法律援助制度作為社會(huì)保障制度的重要補(bǔ)充應(yīng)給予廣大農(nóng)民以適當(dāng)政策傾斜。
農(nóng)村社會(huì)保障制度的 [1] [2] 下一頁(yè) 精品源自數(shù)學(xué)科 精品源自數(shù)學(xué)科建立仍有財(cái)政支持、項(xiàng)目分理、整體統(tǒng)籌、政策宣傳等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決,仍需在實(shí)踐中逐步探索和完善上一頁(yè) [1] [2] 精品源自數(shù)學(xué)科
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