歐盟的跨國政黨網(wǎng)絡

歐盟的跨國政黨網(wǎng)絡1979年歐洲議會直接選舉催生了歐盟跨國政黨網(wǎng)絡，而這一網(wǎng)絡的產(chǎn)生使歐洲聯(lián)邦主義者對歐洲超越“民族之歐洲”而實現(xiàn)“政黨之歐洲”非常樂觀。1993年生效的《馬斯特里赫特條約》第138條a款明確提出了“歐洲層次上的政黨”(為論述方便本文采用歐洲學者較多使用的“歐洲跨國政黨”這一概念)。[1](P.62-63)2002年3月歐盟召開了制憲委員會會議，把制訂歐洲憲法提上了議程，在這種情況下，人們對歐洲跨國政黨在歐洲政治一體化中的作用也更加感興趣。
　　　　　　一、產(chǎn)生
　　以歐洲聯(lián)合為目標的跨國政黨合作在第一次世界大戰(zhàn)后就已經(jīng)出現(xiàn)。如基督教民主黨人成立了“基督教精神的民主黨國際秘書處”。[2](P.32)但其影響非常有限。第二次世界大戰(zhàn)期間和戰(zhàn)后初期，為歐洲聯(lián)合而進行的政黨的跨國合作才漸成氣候。1940年冬天“國際基督教民主聯(lián)盟”建立；1943年6月，歐洲社會主義合眾國運動成立；1947年3月，基督教民主黨人又成立了國際新政黨。1949年5月，西歐10國成立了一個聯(lián)合機構——歐洲委員會。在該委員會下設立的一個議會性質的咨詢議會中出現(xiàn)了三個政治小組，也有人稱之為黨團，它們是基督教民主黨團，社會黨黨團和自由黨黨團。[3](P.82)從跨國政黨發(fā)展的角度來看，這些跨國黨團的發(fā)展是一個創(chuàng)新，為以后類似組織的創(chuàng)立樹立了典范。
　　1952年9月25日成立的歐洲煤鋼共同體根據(jù)部分成員國議員的建議設置了一個代表機構——“共同大會”。1953年1月，共同大會的代表同意大會的專業(yè)委員會的構成除了反映國家的平衡外還要反映不同政治趨向的平衡。以此為契機，1953年3月，議員們自發(fā)地組建了黨團。共同大會對這一發(fā)展因勢利導，隨后制定了組建黨團的規(guī)則，并向黨團提供財政補貼。最初形成的黨團共有三個，它們是基督教民主黨團、社會黨黨團和歐洲自由黨及聯(lián)盟黨團。1958年，歐洲經(jīng)濟共同體成立歐洲大會取代了共同大會，議員們開始按黨團就座。議會中的黨團數(shù)量一直很少，直到1965年，法國的戴高樂主義者才組建了一個新的黨團——歐洲民主聯(lián)盟黨團。1973年歐共體第一次擴大，英國、丹麥和愛爾蘭加入，又出現(xiàn)了一個保守黨黨團。共產(chǎn)黨黨團也在這一年成立。
　　除歐洲議會黨團外，各類政黨還在歐洲議會外建立了聯(lián)系。歐共體各國社會黨的最初合作是以社會黨國際章程中指導成員黨進行區(qū)域合作的條款為基礎的。在共同大會社會黨黨團的提議下，1957年共同體六國的社會黨在盧森堡召開了第一次代表大會。代表大會為政黨的跨國合作提供了一種制度支持。[4](P.84)除了代表大會外，這期間還建立了一個常設的歐共體社會黨聯(lián)絡處。基督教民主黨在第二次世界大戰(zhàn)之后成立的國際新政黨是面向整個歐洲的。1965年國際新政黨更名為歐洲基督教民主聯(lián)盟。盡管這個組織面向整個歐洲，但和歐共體保持著聯(lián)系。自由黨家族的政黨在第二次世界大戰(zhàn)之前很少有跨國合作的經(jīng)歷。1947年它們才建立了自由黨世界聯(lián)盟，后更名為自由黨國際。1952年自由黨歐洲聯(lián)合運動成立。它是獨立于自由黨國際的，其成員主要來自歐共體成員國。[5](P.455-469)
　　在20世紀70年代之前，除了上述三個主要的政黨家族外其他政黨在歐洲議會外幾乎沒有歐洲聯(lián)合框架下的跨國聯(lián)系。即使這三個主流政黨家族，其跨國聯(lián)系的制度化程度也是很低的。
　　促進各國政黨加強歐洲議會外合作的是歐洲議會直接選舉�！督�立歐洲煤鋼共同體條約》第21條第3款規(guī)定，共同體大會的代表是由各國議會每年指派的或通過直接選舉產(chǎn)生的。[6](P.201)但由于種種原因，歐洲議會直接選舉到20世紀70年代初才提上議事日程。各類政黨因為歐洲議會選舉而加強了合作，這種合作的結果就是跨國政黨聯(lián)盟的成立。
　　1973年秋，歐共體社會黨常設聯(lián)絡處成立了一個工作小組，該小組被授權起草關于建立社會黨聯(lián)盟的報告。1974年4月歐共體社會黨聯(lián)盟正式成立。1972年，自由黨國際巴黎大會也決定成立歐共體范圍內的自由黨跨國政黨聯(lián)盟。1976年3月26日歐洲自由民主聯(lián)盟正式成立。歐洲基督教民主聯(lián)盟在70年代初成立了一個特別的工作小組，籌備建立了一個面向歐共體成員國的政黨聯(lián)盟。1976年4月29日，歐洲人民黨——基督教民主聯(lián)盟正式成立。作為歐洲政治舞臺上的一種新生力量，綠黨在1984年也建立了一個跨國協(xié)調組織——歐洲綠黨協(xié)調。盡管它成立在歐洲議會直接選舉之后，但也被認為是對歐洲議會直接選舉的反應。[7](P.63)歐洲跨國政黨聯(lián)盟的成立被很多人看成是劃時代的大事。早在1971年，亨克·弗列德靈就認為，隨著權力結構從民族國家層次向歐洲層次的轉移將自動出現(xiàn)政黨的“共同市場”。[8]而在跨國政黨聯(lián)盟成立之后，另一個學者馬昆德也發(fā)出了“政黨之歐洲”的預言。[9](P.425-445)政黨的“共同市場”和“政黨之歐洲”含義都是政黨將在歐洲層次上發(fā)揮類似其在國內政治中發(fā)揮的作用，歐洲將超越民族國家而進入一個新的階段。比利時前首相、歐洲人民黨前主席萊昂·廷德曼斯指出：只有歐洲層次的政黨才能成為跨越公眾的期望和政治的無能之間的鴻溝的橋梁，并把這些期望變成具體的政策性建議。[10](P.316)人們從跨國政黨聯(lián)盟和歐洲議會黨團身上看到了國內政黨體系中議會外政黨和議會黨團的影子。也正是在這一意義上跨國政黨聯(lián)盟的成立被視為“歐盟跨國政黨網(wǎng)絡”形成的標志。
　　　　　　二、發(fā)展
　　歐洲議會直接選舉之后，歐盟跨國政黨網(wǎng)絡得到了較大的發(fā)展，除了歐洲議會黨團、歐洲跨國政黨聯(lián)盟外，又在新成立的區(qū)域委員會中出現(xiàn)了新的黨團。
　　(一)歐洲議會黨團。歐洲議會直接選舉之前黨團的特點是：一、黨團數(shù)量少，代表性不強。由于歐洲議會議員是各國議會委派的，這就導致各國議會中的小黨無緣進入歐洲議會，使歐洲議會黨團的格局不能反映歐洲政黨結構的實際情況。二是歐洲議員具有雙重身份，且流動性太強。歐洲議員同時是國家議會議員和歐洲議會議員，他們在履行職責的時候往往會發(fā)生“效忠沖突”。同時，由于各國議會換屆的時間和任職的年限不同，歐洲議員因而具有較強的流動性，從而影響了黨團內部的協(xié)調與合作。第三，歐洲議會黨團和歐洲主要政黨家族呈明顯的對映關系，黨團具有明顯的排他性。例如社會黨黨團是由共同體各國的社會黨議員組成的，基督教民主黨團是由基督教民主類政黨的歐洲議員組成的。歐洲議會直接選舉后，歐洲議會黨團發(fā)生了以下幾個方面的變化。首先，黨團的數(shù)量增加了。歐洲議會直接選舉后，議會的席位大幅度的增加，從198席增加到410席(1979年)，而目前更是多達625席，從而使非主流政黨有可能進入歐洲議會。同時在歐洲議會選舉過程中，大多數(shù)選民認為歐洲政治不如國內政治重要，因而他們關注的焦點是國內政治。在歐洲選舉中，選民可以投反對黨的票以表達對執(zhí)政黨國內政策的不滿，而不會冒政府倒臺的風險。由于這些抗議票的存在，執(zhí)政黨往往會丟失選票，而反對黨和小黨或新出現(xiàn)的黨則有可能獲得較好的成績。雷夫因而把歐洲議會選舉稱為二流選舉。[11]這種“二流”性質使歐洲議會中的非主流政黨的數(shù)量大增，從1979年至今，大約為8～11個。
　　其次，歐洲議會黨團呈現(xiàn)出強烈的內生發(fā)展趨向。迪韋爾熱教授把政黨的生成模式分為兩類，即由議會黨團生成的內生模式和由工會等議會外組織生成的外生模式。[12](P.1-37)根據(jù)這一理論，直接選舉后的歐洲議會黨團明顯呈現(xiàn)出內生特征。1.歐洲議會關于組成黨團的最低限額的規(guī)定對小黨團的影響非常明顯。當前的規(guī)則是，由全部來自一個國家的議員組成的黨團的最低限額為29人，兩個國家的為23人，三個國家的為18人，4個國家的為14人。[13]為了組成黨團，人數(shù)較少的政黨家族不得不與其它家族的政黨共同組團。2.《單一歐洲法令》和《馬斯特里赫特條約》使歐洲議會的權力有了較大的增加，而要行使這樣的權力則要獲得歐洲議員的絕對多數(shù)(而不是參與投票的議員的多數(shù))的支持才是可能的。但要獲得這樣的絕對多數(shù)并不容易。例如在1989年，歐洲議員總數(shù)為548人，其中社會黨黨團為181人，人民黨黨團為121人，歐洲自由民主與改良黨團為49人，歐洲民主黨團為34人。即使是只有20%的缺勤率也要求歐洲議會在得到占出勤人數(shù)的61%支持的情況下才能行使權力，而歐洲議會的缺勤率通常為30%。這意味著人民黨和社會黨兩大黨團要占到歐洲議會總席位的66.5%才能行使歐洲議會的權力。對由保守黨組成的歐洲民主黨團來說，它不愿意看到歐洲人民黨和歐洲社會黨兩大黨團的壟斷得以維持，但也不愿意看到由于歐洲人民黨的削弱和保守黨的邊緣化而使歐洲的法律和政策更加受到左翼的影響。這就導致了1993年1月歐洲人民黨團和歐洲民主黨團的合并。如今，除了社會黨黨團外，其余黨團的組成都受到歐洲議會規(guī)則的影響不再由單一類型的政黨代表構成。歐洲議會黨團的內生型發(fā)展趨勢說明它和跨國政黨聯(lián)盟的關系并不是國家政黨體系中議會黨團和議會外政黨的關系。
　　(二)跨國政黨聯(lián)盟。它成立之后并沒有發(fā)揮人們所期望的作用。首先，在起草共同的歐洲選舉綱領方面遇到了麻煩。就歐洲人民黨而言，德國黨強調建立反社會黨人的陣線，而比、荷和意三國的黨則認為這會破壞其國內政治舞臺上基督教民主黨與社會黨人的聯(lián)盟，因為在這些國家這種聯(lián)盟不僅平常，而且已經(jīng)成為國內政黨體系穩(wěn)定的基礎。歐洲自由民主與改良聯(lián)盟的綱領由于其規(guī)定各部分都對成員黨有約束力而被認為是聯(lián)盟主義傾向最濃的綱領。但由于多數(shù)成員黨要求保留充分的自主權，因此所謂有約束力的部分不過是各成員黨在多元主義、人權和民主等問題上普遍的認同而已。歐洲社會黨聯(lián)盟在第一次歐洲議會選舉時因意見分歧不得不放棄起草共同綱領，只達成了一個含糊的政治聲明。其次，由于上述原因，各跨國政黨聯(lián)盟成員黨之間也難以進行有效的組織與協(xié)調。人們在歐洲議會選舉中幾乎看不到跨國政黨聯(lián)盟的影子。另外，跨國政黨聯(lián)盟的財政資源非常有限，組織機構也很不完備，專職辦公人員則只有幾個。
　　但隨著歐洲聯(lián)合的進展，跨國政黨聯(lián)盟也得到了進一步發(fā)展。進入80年代歐共體各國為建立歐洲聯(lián)盟而進行了談判，特別是圍繞《馬約》而進行的談判和批準過程，對跨國政黨聯(lián)盟的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。由于進行條約談判的政府間會議的政治性強(即為歐洲政治和經(jīng)濟聯(lián)盟做準備)，與會者都希望以意識形態(tài)為界尋求同盟者，而不是單純地以國家利益為中心；會議的議程由歐盟首腦會議確定，因而每次首腦會議之前的跨國政黨聯(lián)盟政黨領導人會議就成了制定共同政策的一個場所。政黨領導人會議的參加者是政黨聯(lián)盟成員黨的領導人，執(zhí)政的成員黨的政府總理，政黨聯(lián)盟的主席和副主席、該政黨聯(lián)盟歐洲議會黨團的領導人以及在歐盟委員會中的委員，并且由于該會議的部分與會者將參加緊接著召開的歐洲理事會，該會議對歐盟政治進程的影響是可以想見的。政黨領導人會議的作用增強并得以制度化，這是90年代以來跨國政黨聯(lián)盟發(fā)展的一大特點。實踐證明，各國黨需要跨國政黨聯(lián)盟這樣一個組織來表達自己的意見，尤其對各國的反對黨來說更是這樣。由于反對黨不能參加政府間會議，它們只能通過跨國政黨聯(lián)盟對政府間會議施加影響。如果一國反對黨的建議得到跨國政黨聯(lián)盟的采納，該跨國政黨聯(lián)盟中作為執(zhí)政黨的他國政府首腦則在政府間會議上予以支持。
　　1992年簽署的《馬約》包括了一個所謂的政黨條款，為此，三個主要的跨國政黨聯(lián)盟聯(lián)合提出了一個文件，號召制定一個歐洲政黨法案。1992年11月，歐洲社會黨聯(lián)盟更名為歐洲社會黨；1993年6月，綠黨協(xié)調解散，成立了綠黨歐洲聯(lián)盟；1993年12月，歐洲自由民主與改良黨聯(lián)盟更名為歐洲自由民主與改良黨。歐洲人民黨的名稱也有一些微妙的變化，即由原來的“歐洲人民黨——歐共體基督教民主聯(lián)盟”更名為“歐洲人民黨——基督教民主”，去掉了“聯(lián)盟”兩字。
　　(三)區(qū)域委員會中的黨團。區(qū)域委員會是由《馬約》確定建立的，目的是為了滿足地方和區(qū)域當局在歐盟表達其利益的要求。如果說理事會代表了國家的利益，歐洲議會代表了歐洲公民的利益，那么區(qū)域委員會則代表了地方或區(qū)域當局的利益。區(qū)域委員會有222個成員和同等數(shù)量的候補成員。[14]
　　和歐洲議會一樣，區(qū)域委員會成立之后不久就成立了黨團。目前共有4個，分別是歐洲人民黨黨團、歐洲社會黨黨團、歐洲自由民主與改良黨黨團和歐洲聯(lián)盟黨團。區(qū)域委員會中的黨團的產(chǎn)生是歐洲跨國政黨體系的又一重大發(fā)展。
　　　　　　三、制度化
　　政黨的制度化是指“從可耗盡的組織向一種制度過渡。該組織失去了它作為工具的特點，它本身就變得有價值了，它的目標同它自身是不可分離不可區(qū)分的。這樣它存在的本身就成為它的大部分支持者的目標。”[15](P.53)歐盟跨國政黨的制度化就是指其從可“耗盡的”組織，從基本上是國內政黨的工具變?yōu)闅W盟政治的一部分，國內和歐洲的政治家離開它就不能對歐盟施加影響。
　　歐洲議會黨團的制度化有兩個方面的含義：歐洲議會黨團是否具有穩(wěn)定性，是否構成了歐盟政治不可分割的一部分。歐洲議會規(guī)則第29條對歐洲議會黨團的存在作了正式的規(guī)定。從前文的分析來看，盡管黨團的變動比較大，但黨團主體(三個主流黨團)仍是基本穩(wěn)定，黨團的數(shù)量也大致穩(wěn)定在8～11個。各黨團的組織結構也都大致相似。在經(jīng)濟方面，歐洲議會有專門的黨團預算開支，這筆開支要占到歐洲議會預算的10%以上。在政治方面，根據(jù)歐洲議會程序規(guī)則，任命議會委員會委員，議會內部的領導職位，發(fā)言時間的分配都是根據(jù)黨團規(guī)模的比例來進行分配的。而向歐洲理事會和歐盟委員會提出口頭質詢的權利、就重大緊急議題要求辯論的權利，要有黨團或委員會或29名議員一起才能獲得，黨團的優(yōu)勢非常明顯。[13]為了獲得這種優(yōu)勢，歐洲議員都盡量參加某個黨團，黨團的穩(wěn)定性因而有了保證。其次，黨團已經(jīng)成為歐洲議會重要的決策和組織機構。主要表現(xiàn)在：(1)黨團在歐洲議會內部的人事安排方面起著重要的作用。歐洲議會中最重要的官員均由選舉產(chǎn)生，而選舉中黨團的作用是很大的。以黨團的名義推選的候選人更容易為其它黨團接受，黨團之間也往往會達成某種交易。(2)包括核心機構在內的議會各個機構基本上是由各黨團的代表組成的。議長會議由議長、副議長和黨團的主席組成，各專門委員會也是按黨團的比例組成的，其領導人的設置也體現(xiàn)了黨團的比例。歐洲議會的司務署和秘書處的各總司的官員也來自不同的黨派。全體大會是議會的最高決策機關，也是以黨團為基本單位的。因此，可以說歐洲議會的活動主要表現(xiàn)為歐洲議會黨團的活動。
　　跨國政黨聯(lián)盟并不是歐盟的一個機構，因此對跨國政黨聯(lián)盟制度化的考察要從它們內部運作機制發(fā)展情況及其與歐盟機構的聯(lián)系及來看。
　　首先，就內部運作機制來看，跨國政黨聯(lián)盟在相當長的時間里基本上被視為國內政黨組織在歐洲層次上的延伸，而不是某種議會外政黨。[16](P.142)最突出的表現(xiàn)就是它們的決策權極為弱小。例如1993年之前社會黨聯(lián)盟執(zhí)行局和代表大會僅能以多數(shù)原則通過一些對成員黨沒有約束力的建議，而具有約束力的決定必須要執(zhí)行局全體一致和代表大會的2/3的多數(shù)同意才能通過。即便如此，歐洲社會黨聯(lián)盟仍沒有執(zhí)行這些決定的手段，因為它即不能開除也不能處罰任何政黨�！恶R約》簽署之后，這些政黨聯(lián)盟試圖發(fā)揮傳統(tǒng)政黨那樣的功能。例如，1995年通過的歐洲社會黨章程規(guī)定了一系列具體的目標：在聯(lián)盟和整個歐洲范圍內加強改良運動，在各國政黨、各國議會黨團和歐洲議會黨團之間發(fā)展更緊密的合作，制定共同的歐洲政策，增強同歐洲貿易聯(lián)盟和專業(yè)協(xié)會的接觸，采取共同的歐洲議會選舉綱領等。這些目標類似于傳統(tǒng)政黨的目標：為政黨代表謀求政治職位，通過制度化的體系制定政策，為各層次政黨官員的合作和交流提供渠道，同傳統(tǒng)市民社會團體建立聯(lián)系。同時，每個跨國政黨聯(lián)盟在歐洲層次上都有常設的一系列辦公室和機關，都有一個執(zhí)行委員會，它們由各國政黨的代表(通常是國際書記)和歐洲議會黨團的代表共同組成，每年開6次會；每個政黨聯(lián)盟都有一個主席和若干副主席，主席通常是國內政黨領導人，副主席有國內政黨的高級官員和歐盟機構中的高級官員；歐洲人民黨和歐洲自由民主與改良黨各有一個特別的領導委員會來管理跨國政黨聯(lián)盟的日常運營。主席、執(zhí)行委員會和領導委員會在履行其職責時受到政黨聯(lián)盟秘書處的幫助。政黨領導人會議成為新的決策機構。從1974年開始，各跨國政黨聯(lián)盟就舉行非正式的領導人會議。90年代初，除綠黨外的三個跨國政黨聯(lián)盟的章程都把政黨領導人會議視為最高決策機關。
　　其次，與歐盟機構的聯(lián)系也得以深化。90年代之前，跨國政黨聯(lián)盟與歐盟機構聯(lián)系的渠道是歐洲議會黨團，但歐洲議會黨團并不承認自己是相應跨國政黨聯(lián)盟在歐洲議會中的代表。而政黨聯(lián)盟對歐共體機構內的政黨成員的影響幾乎不存在。90年代之后，跨國政黨聯(lián)盟與歐盟機構的關系發(fā)生了實質性的變化，首先表現(xiàn)在它對歐洲議會黨團的控制有所加強。歐洲議會三大主要的黨團在其內部的規(guī)定中公開承認它們分別是歐洲社會黨、歐洲人民黨和歐洲自由民主與改良黨的黨團，政黨聯(lián)盟領導人會議有權批準哪個政黨或個人參加歐洲議會黨團。(注：綠黨是個例外。綠黨黨團無權參加歐洲綠黨聯(lián)盟的代表大會，而歐洲綠黨聯(lián)盟也不依靠綠黨黨團的資源。)歐洲議會黨團領導人可以出席政黨領導人會議。
　　跨國政黨聯(lián)盟與歐盟其它機構的聯(lián)系也取得了進展。歐盟委員會的成員全面參與了各自跨國政黨聯(lián)盟的工作。由于政黨領導人會議的出席者包括各成員黨的領導人、政府首腦和歐洲議會黨團的主席，而政府首腦又是歐盟理事會的成員，因而通過政黨領導人會議的工作對歐盟理事會的影響也在增加。歷史地看，跨國政黨聯(lián)盟與歐盟機構的關系經(jīng)歷了從與歐洲議會黨團的單一聯(lián)系向與整個歐盟機構中的政黨成員的廣泛聯(lián)系的方向演變，這種變化尤其集中表現(xiàn)在政黨領導人會議上歐盟理事會參與角色的變化上。政黨聯(lián)盟對歐盟機構中政黨成員的行為的影響近年來不斷增強，說明政黨聯(lián)盟在歐洲層次上的制度化取得了進展，盡管總體水平仍然很低。
　　區(qū)域委員會中的黨團在成立后也迅速制度化，已經(jīng)成為增強區(qū)域委員會的影響和作用的推動力量。在區(qū)域委員會內部，黨團在選舉區(qū)域委員會主席、各專業(yè)委員會主席和執(zhí)行局的成員過程中具有較大的影響，特別在區(qū)域委員會主席和第一副主席的人選問題上黨團的作用是至關重要的。實際上，委員會的主席是由兩個最大的黨團——人民黨黨團和社會黨黨團經(jīng)過協(xié)商輪流擔任。最重要的是由于黨團的存在，使區(qū)域委員會更容易形成建議，從而對歐洲建設施加影響。
　　　　　　四、結束語
　　歐洲層次的政黨合作經(jīng)過長期的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)形成了一個較為復雜的而且制度化了的體系。就典型的歐洲跨國政黨而言，它的成員是各國成員黨而不是個人，在歐洲議會中有議會內政黨組織——跨國議會黨團，其關鍵性的協(xié)調機構是政黨領導人會議。在這種意義上，歐洲跨國政黨聯(lián)盟可以被稱為一個傘型的組織。但這個傘型組織不同于國內政黨組織地方在于，它與成員黨的關系上，成員黨處于主導地位；在與歐洲議會黨團的關系上，歐洲議會黨團處于獨立運行的狀態(tài)，其成員資格并不受跨國政黨聯(lián)盟的成員資格的限制，具有明顯的內生型特征�？鐕�政黨聯(lián)盟的這種虛弱地位使得在它內部形成了一個國內政黨所沒有的一個機構：政黨領導人會議。政黨領導人會議無論就其產(chǎn)生還是作用來看，都非常類似歐洲理事會。因此，我們可以說，正是歐盟這個特殊的政治體系孕育了歐洲跨國政黨這種特殊的政黨體系。
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