利益集團(tuán)與美國的對外政策

利益集團(tuán)與美國的對外政策　在美國，長期以來，利益集團(tuán)積極參與政府決策過程，尤其是在政府的對內(nèi)政策上影響較為突出，在對外政策過程中的影響則不十分明顯。然而自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國的利益集團(tuán)在政府對外政策過程中的參與程度有所增強，影響也有所上升。本文擬從美國對外政策制定系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變化入手，客觀地分析和評價利益集團(tuán)在美國對外政策過程中的影響和作用。
　　一、美國對外政策制定系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分析
　　美國的對外政策過程是美國國家政治過程的一個重要組成部分，也是一個十分復(fù)雜的過程。美國人羅賽蒂認(rèn)為，關(guān)于美國對外政策進(jìn)程的性質(zhì)必須理解兩個十分重要的觀點，即它是異常復(fù)雜和非常政治性的進(jìn)程。在這一過程中，有很多參與因素，包括政府內(nèi)和政府外的各種因素。
　　人們通常認(rèn)為，美國的對外政策形成于政府高層，主要由總統(tǒng)做出決定。似乎總統(tǒng)大權(quán)在握，無所不能。然而事實是，在美國的分權(quán)體制下，在一個多元政治的國度中，總統(tǒng)并非能夠完全獨立地作出決定，他的權(quán)力受到來自各方的制約。
　　首先，國家制定對外政策，需要掌握大量的信息情報；需要對準(zhǔn)確、充分的信息情報加以分析。在緊急情況下，要求總統(tǒng)具有應(yīng)變力，能夠在短時間里作出抉擇，這也需要以平時信息的積累為依據(jù)。在這一過程中，總統(tǒng)常常會感到所掌握的信息不足，需要幫助。這就為一些官僚、專家乃至掌握大量信息的利益集團(tuán)參與對外政策的制定創(chuàng)造了條件。
　　第二，在美國總統(tǒng)對外政策的制定過程中，他時時面對來自行政部門內(nèi)部官僚集團(tuán)的壓力。美國的行政體制使每一位總統(tǒng)都必須面對穩(wěn)定龐大的行政機構(gòu)。這些機構(gòu)中的官員長期任職，對自己長期承擔(dān)的業(yè)務(wù)了如指掌。他們有自己的政策觀點和政治傾向，在長期的職業(yè)生涯中培植了自主性。他們能夠利用自己豐富的信息資源和專業(yè)能力去對政府的決策施加影響，甚至可以在實施政策的過程中陽奉陰違，抵制政府的政策。對這樣的強勢集團(tuán)，總統(tǒng)絕不可掉以輕心。
　　第三，美國總統(tǒng)還必須面對眾多的利益集團(tuán)。美國的利益集團(tuán)，不僅積極參與美國的國內(nèi)政治，參與美國國內(nèi)政策的制定，同時，也從事著國際活動，直接或間接地影響著美國對外政策的制定。它們的政治參與，深刻地影響著總統(tǒng)外交政策的抉擇，“影響了國家安全與民主之間緊張關(guān)系的演變”。(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對外政策的政治學(xué)》，北京，世界知識出版社1997年版，第2頁。)
　　總之，美國總統(tǒng)在對外政策的抉擇中面臨多重壓力，正如托馬斯·曼在《制定對外政策》一書中所說：“必須把總統(tǒng)與國會之間的沖突看作是多種因素的結(jié)果，它影響著美國在世界上的地位和國內(nèi)的政治利益和政治進(jìn)程�！甭�得出結(jié)論：“毫不奇怪，今天的總統(tǒng)在美國對外政策方面不再處于支配地位�！�(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對外政策的政治學(xué)》，北京，世界知識出版社1997年版，第408頁。)
　　盡管如此，從總體上看，冷戰(zhàn)時期，美國總統(tǒng)所受到的限制還是較多地反映于國內(nèi)政策的制定過程中。面對蘇聯(lián)的軍事擴張，國家安全問題成為那個時期美國對外政策中最為重要的問題，安全事務(wù)成為國家外交事務(wù)中的主要內(nèi)容。因此，國家在對外政策的過程中更多地強調(diào)整體性和有效性，一定程度上限制了各種成分的廣泛參與。冷戰(zhàn)時期，總統(tǒng)在外交權(quán)力的行使上常常能夠游刃有余，對外政策過程也主要表現(xiàn)為精英模式。具體表現(xiàn)為：(1)對外政策的制定過程主要控制在行政部門手中，尤其是由白宮班子、國務(wù)院和五角大樓所壟斷；(2)總統(tǒng)與國會兩黨領(lǐng)袖商討有關(guān)對外政策問題，以求得國會對行政部門對外政策的支持；(3)行政部門就外交政策問題與政府外相關(guān)利益集團(tuán)中的精英商討，集團(tuán)精英中有的是某一領(lǐng)域的專家，有的則從總體上關(guān)注美國的外交政策；(4)政府通過報刊、電視節(jié)目和其他媒體等爭取民眾對其外交政策的支持。諸種特征表明，在對外政策的制定過程中，總統(tǒng)和政府行政部門居于主導(dǎo)地位。國會、利益集團(tuán)的精英居于附屬地位。
　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的對外政策制定系統(tǒng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，對外遏制政策的結(jié)束，使美國在制定外交政策時不再像以往那樣具有一種整體的、戰(zhàn)略性的眼光，美國政府在制定與國家關(guān)系相關(guān)聯(lián)的政策時較以往有了更大的靈活性。后冷戰(zhàn)時期，盡管國家安全仍然重要，但在一個時期里，美國人認(rèn)為國家安全問題已不再成為美國對外政策中最重要的問題，對外政策的內(nèi)容也由原來的安全問題向一些“軟”的問題轉(zhuǎn)移。世界全球化的趨勢使許多新的問題成為對外政策中的新問題，如移民問題、毒品問題等，其中經(jīng)濟(jì)利益與民主化問題上升為美國對外政策中首要考慮的問題。外交事務(wù)中種種新問題的出現(xiàn)，模糊了美國對內(nèi)政策與對外政策的界限，這種情況為社會各種因素、特別是為各種非政府組織和游說集團(tuán)參與國家對外政策的制定，提供了機遇和有利的空間。隨著在意識形態(tài)方面冷戰(zhàn)思維的退卻，美國人在對外政策問題上的分歧加大，社會各種利益集團(tuán)也越來越多地關(guān)注與自身利益密切相關(guān)的對外政策問題，人們在許多問題上難以達(dá)成一致的看法。
　　后冷戰(zhàn)時期，美國對外政策的制定模式發(fā)生了根本性變化，由以往的精英主義模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣�主義模式。決策過程更具有彈性，決策的參與性明顯增強。它使美國總統(tǒng)在行使外交權(quán)力方面所受到的牽制也較以往有所加大。這一時期，美國政府對外政策制定過程的主要特征為：(1)國家政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重新配置的狀況，一些權(quán)力從行政部門向國會轉(zhuǎn)移，特別是外交決策權(quán)發(fā)生了某種程度的轉(zhuǎn)移；(2)行政部門中涉及國家對外政策的機構(gòu)增多。隨著行政部門中經(jīng)濟(jì)部門的作用越來越重要，商業(yè)、財政和貿(mào)易部門在對外政策中的作用日益顯著；(3)國會多元化的趨勢增強，國會內(nèi)的一致性減弱，反映了參與國家對外政策制定的公眾范圍的擴大；(4)參與國家對外政策制定的非政府組織和游說集團(tuán)增多，這些集團(tuán)希望國家的對外政策能夠與它們自身的利益相一致。
　　后冷戰(zhàn)時期，美國對外政策制定系統(tǒng)逐漸從以往較為封閉的、由總統(tǒng)主導(dǎo)的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�更加開放、更容易產(chǎn)生爭議的多元化系統(tǒng)。美國政府的對外政策制定系統(tǒng)也越來越類似于它的對內(nèi)政策制定系統(tǒng)。
　　二、利益集團(tuán)與美國的對外政策過程
　　與美國對外政策體系的結(jié)構(gòu)性變化相伴隨，當(dāng)今美國試圖影響國家對外政策的利益集團(tuán)增多，利益集團(tuán)在國家對外政策制定過程中的投入也大大增加。利益集團(tuán)在對外政策制定過程中參與力度的加大，表明它在美國對外政策的制定過程中承擔(dān)著一種新的角色。
　　早在第二次世界大戰(zhàn)前，美國的一些利益集團(tuán)就十分關(guān)注國家對外政策的制定，尤其關(guān)注有關(guān)貿(mào)易方面的問題，但影響不大。20世紀(jì)40、50年代以后，情況有所變化。各種新老利益集團(tuán)開始較多地介入國家對外政策的制定過程，并且表現(xiàn)出明顯的反共和保守主義的傾向。這一時期出現(xiàn)了許多反共的團(tuán)體，如國家安全與公共政策組織、退伍軍人和軍事支持組織、商業(yè)組織等等。此時期美國積極參與外交政策制定的組織有“卡內(nèi)基國際和平基金會”、“外交關(guān)系委員會”、“福特基金會”、“洛克菲勒基金會”和“外交政策研究所”等等。其成員包括前政府官員、美國企業(yè)界領(lǐng)袖及一些科研人員。他們與政府結(jié)成聯(lián)盟，通過政策研討、出版著作和相互間的交流去影響美國公眾。這一時期，美國的退伍軍人和軍界人士均是美國反共政策的積極支持者。如“美國軍團(tuán)”，“對外戰(zhàn)爭退伍軍人聯(lián)合會”，“海軍聯(lián)盟”，“美國炮兵協(xié)會”等等，都極力主張國家加強國防建設(shè)，以武力解決國際問題。
　　長期以來，企業(yè)界在美國政治中一直發(fā)揮著重要作用，隨著工業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，這種趨勢更為明顯。隨著美國企業(yè)界在國外商業(yè)活動的迅速發(fā)展，企業(yè)界人士也越來越多地關(guān)注政府的對外政策。二戰(zhàn)時期和冷戰(zhàn)初期，一些企業(yè)界團(tuán)體如“商會”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會”、“全國制造商協(xié)會”均成為政府遏制政策的有力支持者。隨著一些巨型廠商、特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)在國防生產(chǎn)中作用的上升，企業(yè)界在對外政策方面的影響也有所增強。一些大跨國公司與政府相互支持、相互依賴，雙方的關(guān)系達(dá)到了相當(dāng)默契的程度。正如美國通用汽車公司總裁查爾斯所言：“凡是對國家有利的，就對通用汽車公司有利，反過來也是如此。雙方根本不存在分歧�！�
　　20世紀(jì)40年代至50年代，美國利益集團(tuán)為美國政府的反共政策提供了重要支持，成為美國政府冷戰(zhàn)政策的社會基礎(chǔ)，它加強了美國政府在國外實施其全球戰(zhàn)略的能力。這一時期，美國也有一些左翼集團(tuán)存在，左派勢力也曾發(fā)動過一些運動，反對政府的遏制政策，但力量弱小，難以真正發(fā)揮作用。
　　20世紀(jì)60年代和70年代，美國出現(xiàn)了大規(guī)模的反戰(zhàn)運動，使美國公眾與社會團(tuán)體對美國外交政策的參與達(dá)到了有史以來的最高峰。美國的反戰(zhàn)聯(lián)盟由60年代初的幾個，發(fā)展到60年代末的上千個，反戰(zhàn)運動得到了社會大多數(shù)人的支持。20世紀(jì)60年代和70年代，美國的民權(quán)運動和反戰(zhàn)運動，使以往在對外政策上保持著一致的保守意識形態(tài)的狀況不復(fù)存在。此后，利益集團(tuán)在美國外交政策方面的作用模式也發(fā)生了相應(yīng)的變化。面對戰(zhàn)爭的災(zāi)難性后果，以往導(dǎo)致越戰(zhàn)升級的由專家和名流組成的對外政策組織解體，不再成為支持美國冷戰(zhàn)政策的力量而存在。具有自由主義傾向的利益集團(tuán)主張政府推行裁軍政策，希望政府采取有效的對外政策，以消除第三世界國家人民的饑餓與貧困，保護(hù)全球環(huán)境。
　　20世紀(jì)60年代和70年代美國民權(quán)運動和反戰(zhàn)運動的爆發(fā)，打破了冷戰(zhàn)早期美國在對外政策方面的空前一致性，利益集團(tuán)在對外政策領(lǐng)域出現(xiàn)了分裂與競爭，并在意識形態(tài)和對外政策取向上出現(xiàn)了重組。這一點突出地表現(xiàn)為傳統(tǒng)的工人組織“勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)”為了保護(hù)自身利益所表現(xiàn)出的反共產(chǎn)主義、反對自由貿(mào)易傾向。它們與那些具有內(nèi)向型特征的企業(yè)公司站到了一起，極力主張政府采取貿(mào)易保護(hù)主義政策。而一些大企業(yè)，尤其是跨國公司則倡導(dǎo)自由貿(mào)易。
　　這一時期，一些著名的對外政策集團(tuán)組織，如美國“卡內(nèi)基國際和平基金會”、“對外關(guān)系委員會”、“外交政策研究所”等仍積極發(fā)揮作用，同時出現(xiàn)了一系列新的集團(tuán)組織，如“美國企業(yè)協(xié)會”，“胡佛研究所”，“約瑟夫·庫爾斯和約翰·斯凱夫基金會”等等。此外還出現(xiàn)了一些較具自由主義傾向的組織，如“武器控制協(xié)會”，“布魯克林研究所”，“防務(wù)信息中心”、“世界和平協(xié)會”、“政策研究協(xié)會”等等。還出現(xiàn)了大量少數(shù)民族集團(tuán)，參與政府對他國如古巴、以色列政策的制定。冷戰(zhàn)時期，美國非正式組織中的一些人，包括居于行政機構(gòu)高層的專家，居于紐約的具有一定國際眼光的律師、銀行家和跨國公司首腦等，由于彼此相識或在一起共事，因而形成了關(guān)系網(wǎng)。此類組織活動于政府行政機構(gòu)中，操縱著公共輿論。并頻繁地往來于政府和公眾之間，正式與非正式地對國家的外交政策發(fā)揮著作用。
　　在美國國內(nèi)利益集團(tuán)數(shù)量激增的同時，反映他國利益的院外利益集團(tuán)也迅速增加。這些集團(tuán)主要依靠美國的咨詢公司、法律公司、廣告公司和美國國內(nèi)的相應(yīng)集團(tuán)去對美國的對外政策施加影響。正如羅賽蒂在《美國對外政策的政治學(xué)》一書中所述：“外國公司的說客們經(jīng)常在電視上露面，報刊以客觀專家的身份引用他們的話……”(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對外政策的政治學(xué)》，第433頁。)他國雇用的說客常駐華盛頓，進(jìn)行著經(jīng)常性的活動，如前任總統(tǒng)卡特的哥哥就曾經(jīng)是利比亞在美國的高級說客。一些卸任的高級官員，也成為他國利益的說客。20世紀(jì)80年代以來，美國政府貿(mào)易代表辦公室和國際貿(mào)易委員會三分之一的官員退休后都到外國公司效勞，或成為外國政府在美國的代理人(注：鄧鵬：《剪不斷，理還亂——美國外交與美中關(guān)系》，北京，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第97頁。)。他們?yōu)橥鈬�政府工作的行為畢竟有出賣國家利益之嫌，因此備受指控。根據(jù)美國的法律，這些人為他國工作，必須向政府有關(guān)部門報告自己的活動，但這些人熟諳美國法律，善于利用法律的漏洞，所以總是安然無恙。
　　1986年美國會計總局的一份研究報告表明，從1980年到1985年，有76位卸任的前政府高級官員代表著52個國家的利益(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對外政策的政治學(xué)》，第433頁。)。前總統(tǒng)里根的白宮辦公廳副主任切爾·迪弗，1985年辭職后成立了自己的咨詢公司，公司的業(yè)務(wù)之一，就是作為他國政府的委托人從事院外活動。這一公司先后為加拿大、南韓、巴拿馬政府做委托人。近年來，日本政府和企業(yè)界每年在美國游說的花費高達(dá)1.5億美元(注：鄧鵬：《剪不斷，理還亂——美國外交與美中關(guān)系》，第96頁。)。臺灣當(dāng)局也不惜重金在美國國會和民間進(jìn)行游說。各種利益集團(tuán)對美國對外政策的關(guān)注和參與，使美國對外政策的制定不再僅僅限于少數(shù)專家和傳統(tǒng)團(tuán)體，美國利益集團(tuán)與國際政治之間的聯(lián)系較以往更為緊密了。
　　盡管如此，冷戰(zhàn)時期，由于美蘇對峙成為美國對外政策中的決定性因素，因此在總體上，美國的對外政策過程中仍較少提供給國會和利益集團(tuán)參與和反對總統(tǒng)決策的機會。
　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際形勢發(fā)生了變化，國會在對外政策過程中的重要性明顯上升，利益集團(tuán)在國家對外政策過程中的態(tài)度也較以往更加積極，游說的策略手段更加先進(jìn)，作用也更加明顯。美國聯(lián)合研究性組織“美國會議”將后冷戰(zhàn)時期利益集團(tuán)影響國家對外政策的有效策略手段概括為以下幾個方面(注：參見哈里·哈定：《美國對外政策中的公眾參與》(Harry  Harding,“Public  Engagement  in  American  Foreign  Policy”)，1995年2月23至25日，在美國哥倫比亞大學(xué)召開的美國會議(The  American  Assembly)文件。)：
　　(1)積極參與而非被動反應(yīng)的策略。研究指出，利益集團(tuán)必須采取積極的態(tài)度，尋求機會去施加影響，才有可能取得效果。
　　(2)提供信息。利益集團(tuán)必須擁有清楚準(zhǔn)確的信息，并將這些信息及時地提供給決策者，供他們參考。如果這種信息有助于決策者解決當(dāng)前面臨的緊迫問題，這些信息便比較容易為決策者所關(guān)注。
　　(3)宣傳信息。如何得到媒體的關(guān)注是利益集團(tuán)面臨的重要問題，得到媒體的廣泛關(guān)注能夠使利益集團(tuán)贏得更多的支持，從而使其政策游說取得更好的效果。利益集團(tuán)也可通過地方政府的作用和發(fā)動群眾的方式去進(jìn)行宣傳。
　　(4)選擇參與點。國會是利益集團(tuán)的主要政策參與點，因為國會議員及其工作人員通常要對其選民負(fù)責(zé)，要在政策取向上對“依賴于”他們的人負(fù)責(zé)，因而成為利益集團(tuán)最好的游說對象。國會非層級化、非官僚化的組織結(jié)構(gòu)為利益集團(tuán)的政策游說提供了諸多進(jìn)入點。由于國會對外政策委員會以外的許多議員也同樣能夠設(shè)法影響和參與對外政策的制定，因而他們也成為利益集團(tuán)對外政策游說的對象。自20世紀(jì)70年代美國國會改革以來，國會議員的發(fā)言和投票狀況均可公開，使利益集團(tuán)的代表能夠了解議員的政策觀點，從而能夠決定游說對象。
　　與游說國會相比，利益集團(tuán)游說行政部門的難度要大得多，行政官員對來自利益集團(tuán)的壓力不象國會議員那么敏感，行政組織的結(jié)構(gòu)與運作特征使它比國會更易于排除利益集團(tuán)的影響。盡管如此，行政部門仍然是許多利益集團(tuán)參與決策的進(jìn)入點之一。尤其是政府部門的一些高級官員，他們清楚地知道一些特殊領(lǐng)域的利益在政治過程中的重要性，因而也成為利益集團(tuán)游說的對象。州政府和地方政府同樣能夠幫助利益集團(tuán)去影響國家政策。
　　(5)采取適當(dāng)?shù)挠握f策略。采取何種策略對于利益集團(tuán)游說目標(biāo)的實現(xiàn)十分重要。利益集團(tuán)的代表一方面要游說那些支持他們政策主張的國會議員，同時也要花更大的氣力去說服那些猶豫不定的議員。此外，利益集團(tuán)還需確定游說過程中的策略，如在提出自己的觀點時是否需要些彈性，或者作適當(dāng)妥協(xié)。彈性和相應(yīng)的妥協(xié)有可能增加決策者與利益集團(tuán)進(jìn)行磋商的機會，從而有利于利益集團(tuán)目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　總之，后冷戰(zhàn)時期，利益集團(tuán)在美國對外政策過程中發(fā)揮著某種作用，表現(xiàn)為：第一，在政策選擇方面具有一定影響。利益集團(tuán)在政策形成的過程中，努力“引起媒體和行政部門對某個問題的關(guān)注，并將這一問題納入議事日程……”(注：參見約翰·W·迪特理希：《利益集團(tuán)和對外政策：克林頓和中國貿(mào)易最惠國待遇》(John  W.Dietrich,“nterest  Groups  and  Foreign  Policy:Clinton  and  the  China  MFN  Debates”)，《總統(tǒng)研究季刊》(Presidential  Studies  Quarterly)，1999年6月1日。)。利益集團(tuán)推動對某政策問題的辯論，并努力使之產(chǎn)生相應(yīng)的政策結(jié)果。第二，協(xié)同國會進(jìn)行政策監(jiān)督。在對外政策方面，美國國會通常發(fā)揮著“火警似的”監(jiān)督作用(注：參見馬修·D·麥卡賓斯等：《國會監(jiān)督：警察對火警的巡查》(Matthew  D.McCubbins  et  al.,“Congressional  Oversight  Overlooked:Police  Patrols  versus  Fire  Alarms”，《美國政治學(xué)刊》(American  Journal  of  Political  Science)，1984年2月第28期。)，并依靠個人或利益集團(tuán)去監(jiān)督行政部門的行為。當(dāng)利益集團(tuán)發(fā)現(xiàn)問題的時候，便報告給國會，設(shè)法通過國會聽證會的形式或通過國會立法予以糾正。利益集團(tuán)的此類作用使國會能夠保持積極靈敏的姿態(tài)，能夠以較少的投入及時獲取各種信息。第三，提供信息。美國的利益集團(tuán)是重要的信息源。由于利益集團(tuán)對某一對外政策領(lǐng)域的關(guān)注，因而能夠比政府更快、更準(zhǔn)確地掌握信息。利益集團(tuán)所提供的信息成為決策者進(jìn)行對外政策分析的依據(jù)之一。為了更好地實現(xiàn)自己的政策目標(biāo)，利益集團(tuán)常常雇傭資深的專家，這些人具有在某政策領(lǐng)域的深厚閱歷和研究能力，他們的研究成果對于政府的外交決策具有重要參考價值。
　　后冷戰(zhàn)時期美國對外政策制定模式的改變表明：當(dāng)今美國政府決策者在對外政策方面較以往更多地考慮利益集團(tuán)的要求；美國對外政策的制定過程與以往相比，呈現(xiàn)出更加多元化的特征；美國政府的一些對內(nèi)政策與對外政策互相影響，較以往聯(lián)系更加密切。
　　“美國會議”在美國對外政策過程的研究中提出(注：參見羅伯特·G·薩特：《美國對華政策：利益集團(tuán)作用導(dǎo)論》(Robert  G.Sutter,U.S.Policy  Toward  China:AnIntroduction  to  the  Role  of  Interest  
Groups)，蘭塔姆1998年版，第22頁至23頁。)，在后冷戰(zhàn)時期美國更加多元化的對外政策過程中，政府行政部門和國會議員應(yīng)該在政策構(gòu)成方面與利益集團(tuán)進(jìn)行廣泛的探討，以保持美國對外政策的持續(xù)性�！懊绹鴷�議”的專家們提出：首先，美國政府在他國中的可信性，越來越取決于美國政府是否具有爭取和獲得美國公眾長期支持的能力，而公眾長期和強有力支持的獲得，則要求公眾對于政策過程的更大程度的參與。政府行政部門和國會應(yīng)該擺脫以往在政策制定后才去爭取人們的理解和支持的行為模式，要早些與公眾接觸。
　　其次，政府和國會在決策過程中應(yīng)該擺脫以往只聽取一小部分精英或某些利益集團(tuán)的意見、建議的模式。政府行政部門應(yīng)該聽取全國各種組織的意見，以了解各集團(tuán)在相關(guān)政策問題上的利益，而不是僅僅局限于聽取那些在華盛頓設(shè)有總部或駐有代表的利益集團(tuán)的意見。
　　此外，政府行政部門和國會中的決策者應(yīng)該對公眾的情緒加以分析。有時某些集團(tuán)可能在一些問題上改變立場，其他集團(tuán)也可能在后來發(fā)現(xiàn)了自己的利益從而參與決策過程。1993年至1994年克林頓政府主張有條件地給予中國貿(mào)易最惠國待遇時，并沒有預(yù)料到企業(yè)集團(tuán)會如此強烈地反對這一政策，甚至一些原不主張制裁中國經(jīng)濟(jì)的集團(tuán)后來態(tài)度也發(fā)生了變化，使總統(tǒng)的決策不可能得到廣泛的支持。因此，聽取多方面的意見有利于使最終決策建立在廣泛的基礎(chǔ)之上，也有利于保持政策的穩(wěn)定性。
　　盡管如此，政府與利益集團(tuán)就政策問題進(jìn)行磋商并不一定能夠保證明智的對外政策的制定。在對華政策方面，克

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