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試析美國國會的監(jiān)督功能
試析美國國會的監(jiān)督功能 隨著建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度所需要的法律體系逐漸趨于完備，從第九屆全國人民 代表大會開始，我國各級人大在繼續(xù)推進(jìn)立法的同時，對執(zhí)法監(jiān)督越來越重視。加強(qiáng)監(jiān) 督功能成為了人大工作的又一個重點(diǎn)。迄今為止，我國學(xué)界對國外立法系統(tǒng)的研究偏重 于立法方面，對其監(jiān)督功能的介紹和研究尚有不足。本文集中分析美國國會的監(jiān)督功能 ，以期對我們現(xiàn)實(shí)生活中正在發(fā)展的立法監(jiān)督有所借鑒和幫助。
美國國會的基本功能有三項(xiàng)，即代表人民、制定法律、對行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督與 制約。[1]也有美國學(xué)者對國會的功能進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，認(rèn)為國會至少履行了六項(xiàng) 重要職責(zé)：代表、立法、形成一致意見、監(jiān)督、闡明政策和給予合法地位。[2](P483) 不管如何劃分，人們都承認(rèn)對行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督是美國國會的一項(xiàng)基本功能。事 實(shí)上，英國功利主義哲學(xué)家穆勒和曾任美國總統(tǒng)的威爾遜就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在看待立法機(jī)構(gòu) 的權(quán)力實(shí)踐時，要更注意其對監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。[3](P2)
所謂國會的監(jiān)督功能是指：“國會必須持續(xù)地檢討行政當(dāng)局是否有效地執(zhí)行了國會所 通過的法案�！盵4](P201)威爾遜寫道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對所見到的一 切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”。[5](P167)
從重要性的角度看，通過立法進(jìn)行決策無疑是國會最重要的活動，但是就日常政治來 講，監(jiān)督是國會進(jìn)行得最頻繁的行為。從某種意義上說，立法是特定時刻的事件，而監(jiān) 督是無時無刻不在發(fā)生的過程。
一、國會監(jiān)督功能的一般表現(xiàn)方式
無論是理論上還是實(shí)踐中，國會的監(jiān)督和制約功能主要是針對總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī) 構(gòu)的。本文也是在此意義上來探討國會的監(jiān)督功能的。
具體地說，國會對行政部門的監(jiān)督涉及五個方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的 情況；第二，行政方面使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政 方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序。[6](P468)
國會擁有的憲法手段都可以用來履行監(jiān)督功能，大致包括：立法權(quán)、財(cái)權(quán)(錢袋權(quán))、 任命批準(zhǔn)權(quán)(人事權(quán))、條約批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)。此外，還有制定“日落法”的權(quán) 力，一度(1983年以前)還有立法否決權(quán)。
1.立法權(quán)。
立法權(quán)為國會的監(jiān)督功能提供了基本的保障。所有行政機(jī)構(gòu)中的部、署、委、局的設(shè) 立與撤銷，以及其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，都是由國會立法明確規(guī)定的。國會可以聯(lián)合決議的 形式批準(zhǔn)或否決總統(tǒng)提出的行政改組計(jì)劃。國會立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限，同 時規(guī)定擔(dān)任各種職位的資格。此外，國會規(guī)定各級官員的薪金等級，決定哪些職位分別 由政治任命官員、高級文官或低級文官擔(dān)任，確定差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品及設(shè)備的購置 費(fèi)用等。
所有總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)提出的立法倡議，都必須經(jīng)國會審議并制定成法律才能實(shí)施。有 時國會還通過立法直接干預(yù)總統(tǒng)行使權(quán)力的方式。比如，1973年國會推翻了尼克松總統(tǒng) 的否決而通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力。又如，針對此前總統(tǒng)經(jīng) 常擅自扣壓國會已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國會在1974年通過了《預(yù)算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制總統(tǒng)獨(dú) 自決定扣壓國會撥款的權(quán)力。[1](P369-370)
2.財(cái)權(quán)(錢袋權(quán))。
就監(jiān)督而言，國會的“錢袋權(quán)”可能是最有效的。從法律上講，美國政府支出的每一 分錢都必須經(jīng)由國會通過撥款法批準(zhǔn)。
如果國會不通過撥款法，政府機(jī)構(gòu)就會因無錢運(yùn)轉(zhuǎn)而陷入停頓。1995年底和1996年初 ，因共和黨國會議員與克林頓總統(tǒng)發(fā)生爭執(zhí)，撥款法遲遲未能通過，結(jié)果聯(lián)邦政府的部 分機(jī)構(gòu)兩次關(guān)門，引發(fā)美國公眾的強(qiáng)烈不滿。
國會的預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在預(yù)算授權(quán)法和撥款法的過程中，各常設(shè)委員會和小組委員 會要舉行一系列聽證會，要求有關(guān)行政部門的官員到會作證，說明上年度預(yù)算和各種聯(lián) 邦項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并匯報(bào)下個財(cái)年的計(jì)劃等等。出席官員必須回答議員提出的各種問 題。這種聽證過程實(shí)際上是對政府各機(jī)構(gòu)工作的年度全面檢查。
3.任命批準(zhǔn)權(quán)(人事權(quán))。
根據(jù)美國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，總統(tǒng)提名任命的部分官員須經(jīng)參議院批準(zhǔn)。這種人 事批準(zhǔn)權(quán)是國會制約行政當(dāng)局的一個重要手段，不過，就對政府政策的監(jiān)督而言，其作 用是比較間接的。
每兩年參議院都要審議10萬左右的提名，不過其中大部分是軍官，參議院的批準(zhǔn)只不 過是例行公事。比如，1987—1988年，參議院受理總統(tǒng)提名89193人，批準(zhǔn)88721人。[7 ](P296)
在需經(jīng)參議院批準(zhǔn)的職務(wù)中，最重要的是內(nèi)閣級部長、副部長和助理部長、駐外大使 、聯(lián)邦各級法院法官(包括最高法院大法官)、法院的聯(lián)邦執(zhí)行官和聯(lián)邦檢察官。一般來 說，參議院對內(nèi)閣部長的提名大都予以批準(zhǔn)，迄今為止，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣級部長僅有8 人遭到參議院拒絕，但參議院對助理部長的提名則嚴(yán)格審查。當(dāng)然，參議院對于批準(zhǔn)最 高法院大法官的任命最為慎重，這一是因?yàn)榇蠓ü俚穆毼惶貏e重要，其某些決定會對美 國的憲政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而總統(tǒng)總是任命與自己觀點(diǎn)相同的人為大法官，以期他的政策 能得到聯(lián)邦法院的支持；二是因?yàn)榕c民選官員和政治任命官員不同，大法官是終身職， 非經(jīng)彈劾并定罪不得被免職，因此，其政治作用往往長于一般政治官員。在美國歷史上 ，大約有20%總統(tǒng)提名的大法官人選被參議院拒絕。[1](P371)
參議院人事批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是通過拒絕提名或發(fā)出相應(yīng)威脅 對政府的政策趨向加以制約；二是通過舉行提名聽證會，對候選官員個人的政策取向加 以制約，有時候要求候選官員作出明確的政策承諾。
4.條約批準(zhǔn)權(quán)。
總統(tǒng)與外國政府訂立的條約必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這也是美國憲法明確授予參議院的權(quán) 力。從理論上講，條約批準(zhǔn)權(quán)是國會監(jiān)督政府對外行為的有效手段。但是，在實(shí)踐中總 統(tǒng)往往通過與外國政府訂立行政協(xié)定來繞過國會。根據(jù)美國最高法院的有關(guān)判決，行政 協(xié)定具有與條約一樣的法律效力，而且無須參議院批準(zhǔn)。因此，條約批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能 是打了折扣的。
自開國總統(tǒng)華盛頓時代以來，美國政治家就認(rèn)識到條約與行政協(xié)定的不同�？偨y(tǒng)們越 來越多地運(yùn)用這種不同來爭取其決策自由度。從1789年至1985年，美國政府與外國訂立 的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。特別是20世紀(jì)40年代后，行政協(xié)定的數(shù)量一 直是條約的20倍以上。[2](P564)這種現(xiàn)象的高潮是20世紀(jì)的60和70年代。當(dāng)時，使國 會特別惱火的不僅是條約與行政協(xié)定之比絕對不平衡，更重要的是總統(tǒng)只是將一些無關(guān) 緊要的國際協(xié)議交參議院批準(zhǔn)，而至關(guān)重要的互助和軍事協(xié)定卻連招呼都不打一聲。比 如，當(dāng)參議院正在批準(zhǔn)保護(hù)墨西哥古代文物和維修紅海中的某些航標(biāo)燈的條約的時候， 總統(tǒng)卻在用行政協(xié)定作出關(guān)于美國在越南、老撾、朝鮮和泰國的軍事存在的重大決定。
5.彈劾權(quán)。
根據(jù)美國憲法，國會有權(quán)對犯有叛國罪、賄賂或其他重罪和輕罪的“總統(tǒng)、副總統(tǒng)和 合眾國的所有文職官員”進(jìn)行彈劾。近代彈劾制度始于14世紀(jì)的英國。自1789年以來， 共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾，13人受到參議院審判。其中，法官9人，參議員1人 ，總統(tǒng)2人(安德魯·約翰遜和克林頓)，部長1人(格蘭特政府的陸軍部長)。最終只有4 人被判有罪，均為法官。對于參議員的彈劾案，參議院以無管轄權(quán)為理由予以駁回。
彈劾權(quán)是一項(xiàng)令人生畏的權(quán)力，對總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力，但是，就 監(jiān)督而言，它的作用也是間接的。
6.“日落法”。
所謂“日落法”，就是國會在批準(zhǔn)成立一個新的行政機(jī)構(gòu)或批準(zhǔn)一個聯(lián)邦計(jì)劃項(xiàng)目時 ，明確規(guī)定該機(jī)構(gòu)或該項(xiàng)目的終止日期。在政府行政管理中，建立一個機(jī)構(gòu)和批準(zhǔn)一個 項(xiàng)目是比較容易的，但要撤消它們卻很困難，因?yàn)檫@將使許多人失去工作，會損害許多 方面的利益。如何控制自然趨于膨脹的行政機(jī)構(gòu)，對于任何政府來講都是一個頭疼的問 題。制定“日落法”這種特殊形式的法律，目的就是為了對抗機(jī)構(gòu)自我膨脹的趨勢。
“日落法”對于適時終止那些時過境遷已無存在必要的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目是有作用的，但沒 有完全達(dá)到國會預(yù)想的目的。“日落法”一般都規(guī)定，在機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的結(jié)束日期到來之 前，國會要對該機(jī)構(gòu)的工作和該項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行全面審查，以決定它們是否繼續(xù)下 去。這條規(guī)定為某些機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的生存提供了機(jī)會。當(dāng)然，也就是在這一審查過程中， “日落法”成為了國會監(jiān)督行政的一種重要手段。[8](P153)
7.立法否決權(quán)。
所謂立法否決，就是國會在一項(xiàng)法律中寫入這樣的條款：總統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)根據(jù)該法委 托的權(quán)力，可以為執(zhí)行該法而采取行動和制定行政條例，但是這些行動和條例必須得到 國會的同意方可付諸實(shí)施；國會可以在一定期限內(nèi)(一般為30到90天)以兩院共同決議或 一院決議，甚至一個委員會的決議否決該項(xiàng)行動或規(guī)章。與一般法律不同，這項(xiàng)決議無 需總統(tǒng)簽署。對于國會行使監(jiān)督功能而言，立法否決權(quán)是比較有效的手段。
立法否決權(quán)始于1932年，直至1983年，共有210項(xiàng)法律附加了這種立法否決條款。立法 否決的努力并不都是成功的，例如，從1960年到1975年，在國會提出的立法否決的決議 案共351件，但只有71件獲得通過。[8](P144)不過，立法否決權(quán)畢竟對行政部門的行動 和權(quán)力形成了直接的制約，因此，國會的這種權(quán)力遭到自胡佛以來歷屆美國總統(tǒng)的反對 。1983年6月，美國最高法院在查哈訴移民歸化局一案中，以7∶2的票數(shù)裁決立法否決 權(quán)違憲，作出了對行政當(dāng)局有利的決定。最高法院認(rèn)為，如果允許國會干涉行政機(jī)構(gòu)的 行動，就違反了三權(quán)分立的憲法原則。
查哈案之后，國會再不可能用決議這種簡潔的形式否決行政部門的行動或規(guī)定了。此 后，國會如果想用立法形式否決行政部門的做法，就必須走更繁瑣的正常立法程序，即 先形成兩院共同決議，然后送總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不同意，國會就必須以兩院2/3的多數(shù) 票推翻總統(tǒng)的反對才能達(dá)到目的。
8.調(diào)查權(quán)。
在監(jiān)督總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政部門方面，最常見和最有戲劇性的形式就是國會的調(diào)查權(quán) 。關(guān)于國會的這種權(quán)力，下面將進(jìn)行專門的討論。
二、國會的調(diào)查權(quán)
國會調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發(fā)揮 作用，讓人民了解政府運(yùn)作情況。[9](P203)
國會調(diào)查權(quán)的運(yùn)用一般涉及如下方面：第一，圍繞行使立法權(quán)進(jìn)行的調(diào)查；第二，選 舉調(diào)查；第三，政治調(diào)查，主要指涉及有關(guān)行政部門及其工作人員違法行為的調(diào)查；第 四，涉及有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的調(diào)查。[10](P175)
國會行使調(diào)查權(quán)的一般形式是，利用現(xiàn)有的委員會或?qū)ｉT設(shè)立的委員會就某一個具體 問題進(jìn)行調(diào)查，或調(diào)檔審查，或舉行聽證，即要求或接受有關(guān)政府部門、利益集團(tuán)代表 或公民個人在會議上公開或秘密地提供證詞和記錄。為此，國會的委員會可以發(fā)出傳票 ；任何人如果無視傳票，都可能被國會以“藐視國會罪”提交法院論處。不過，按照美 國政治的慣例，總統(tǒng)和主要官員可以援引“行政特權(quán)”拒絕回答國會的詢問。另外，在 國會行使調(diào)查權(quán)時，不得使用搜查、扣押、逮捕等警察手段，不得對證人施加不正當(dāng)?shù)?nbsp; 心理壓力或影響。
國會第一次行使調(diào)查權(quán)的案例出現(xiàn)在1792年。當(dāng)時，眾議院成立了一個7人委員會，專 門調(diào)查克萊爾將軍(St.Clair)在與印第安部落作戰(zhàn)時失敗的原因。此后，國會調(diào)查就成 為美國立法—行政關(guān)系中經(jīng)�；默F(xiàn)象。在戰(zhàn)后的美國，比較著名的國會調(diào)查案例包括 ：越戰(zhàn)調(diào)查，水門事件調(diào)查，伊朗軍售問題調(diào)查，1986年挑戰(zhàn)者號航天飛機(jī)爆炸事件發(fā) 生后對國家宇航局(NASA)的調(diào)查，等等，由于冷戰(zhàn)后政黨政治激化，加上國會與白宮的 矛盾加劇，在克林頓時期，國會對調(diào)查權(quán)的運(yùn)用達(dá)到一個高潮。先是1995年1月開始的 第104屆國會要求每個委員會在每次開會之前，必須提交對政府全面監(jiān)督的報(bào)告；然后 是105屆國會對1996年大選中民主黨募捐過程中存在的“軟錢”問題窮追不舍；最后是1 06屆國會對克林頓緋聞案的調(diào)查和關(guān)于彈劾的爭論。[11](P122-123)其間，國會還組織 了一個以加州眾議員考克斯領(lǐng)導(dǎo)的專門委員會，調(diào)查所謂中國從美國盜取核技術(shù)問題， 該委員會于1999年5月發(fā)表一份以猜測和臆斷為依據(jù)的報(bào)告(“考克斯報(bào)告”)，全面攻 擊中美核技術(shù)合作，對當(dāng)時的中美關(guān)系造成了很壞的影響。
國會的調(diào)查權(quán)曾受到挑戰(zhàn)，但依賴最高法院的支持而得以維持。最高法院在肯定國會 擁有調(diào)查權(quán)的同時，也指出調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則，更不能侵犯個人自 由。1881年，最高法院在科爾本訴湯普遜(Kilbouorn v.Thompson)一案的判決中提示， 國會有調(diào)查權(quán)，但是，調(diào)查事項(xiàng)應(yīng)限于國會的立法權(quán)范圍，而且調(diào)查權(quán)的行使不能破壞 三權(quán)分立的原則。[12]
在另外一個案件的判決中，最高法院則從保護(hù)個人自由的角度出發(fā)，為國會的調(diào)查權(quán) 劃了一條不可逾越的界限。1957年，國會眾議院的非美活動委員會指控約翰·瓦特金斯 (John Watkins)犯有“藐視國會罪”。瓦特金斯曾經(jīng)參加美國共產(chǎn)黨，當(dāng)時非美活動委 員會要求他講出另外一些已經(jīng)脫離美共的人員名單，瓦特金斯拒絕回答，他認(rèn)為，這類 問題與非美活動委員會的工作無關(guān)，該委員會無權(quán)暴露人們過去的生活。在遭到國會指 控后，瓦特金斯反訴至法院，這個案件最后到達(dá)了最高法院。同年，最高法院就瓦特金 斯訴美國(Watkins v.U.S.)一案進(jìn)行判決，正式否定了國會侵害個人自由的做法。最高 法院的判決書指出：“國會若無正當(dāng)理由，不能揭發(fā)個人私事。調(diào)查本身并不是目的， 而必須與國會的正當(dāng)職務(wù)有關(guān)而且有所幫助，人民雖有義務(wù)到國會作證，但國會也應(yīng)尊 重被調(diào)查人的憲法上的權(quán)力，國會的調(diào)查如有威脅憲法修正案第一條所保障的自由時， 參議院或眾議院應(yīng)明確規(guī)定調(diào)查委員會之權(quán)限及調(diào)查目的，以確保調(diào)查只能用于幫助立 法工作�！盵9](P214)
三、國會的聽證制度
國會聽證制度是當(dāng)代美國國會政治生活中一個重要的環(huán)節(jié)，具體是指國會的常設(shè)委員 會或?qū)ｉT委員會就某個具體問題舉行公開會議，傳喚或接受政府官員、利益集團(tuán)代表或 某些公民個人與會，并聽取他們提供的證據(jù)和意見。這一制度既可以服務(wù)于立法過程， 又可以服務(wù)于監(jiān)督過程。正是在聽證過程中，議員的質(zhì)詢權(quán)才得以行使，公民的請?jiān)笝?quán) 才得以實(shí)現(xiàn)。
國會聽證制度起源很早，但是在20世紀(jì)中期才固定下來，即所謂被“制度化”了。一 方面，隨著國會日益開放或透明化，公眾對立法過程的關(guān)心或干預(yù)持續(xù)增長，特別是利 益集團(tuán)從中推波助瀾，終于形成了美國式的聽證制度。另一方面，國會議員也逐漸感受 到聽證制度的好處，認(rèn)為聽證是“獲取真相和事實(shí)，聽取各方面意見”的最佳途徑，也 是國會加強(qiáng)與一般民眾聯(lián)系，向民眾宣講法律要義的渠道，是議員向人民表達(dá)心聲的重 要方式�？偟目磥�，聽證制度具有如下功能：第一，實(shí)現(xiàn)不同利益集團(tuán)或潛在利益團(tuán)體 之間，以及它們與國會委員會之間的信息交流(技術(shù)層面和政治層面)；第二，在聽證過 程中對公民進(jìn)行教育、宣傳和說服；第三，在聽證這種“半儀式化”的活動中，調(diào)解不 同的利益沖突，消除安全隱患，從而起到社會安全閥的作用。[13](P373)一般來說，在 聽證過程中，很少有人著意關(guān)注國家整體利益，都是就事論事，著意追求自己的特殊利 益，不過，正是在多種利益較量的過程中，國家或社會的利益也就達(dá)到了。這是美國政 治制度設(shè)計(jì)的一個特點(diǎn)。
從形式上看，委員會(包括常設(shè)委員會和小組委員會)聽證是最普通的樣式。此外，還 有聯(lián)合聽證會(joint hearing)，實(shí)地聽證會(field hearing)，預(yù)備聽證會(prehearing)等種類。聯(lián)合聽證會是一個以上委員會或全院舉行的聽證會，所涉及的問 題一般是跨領(lǐng)域的。實(shí)地聽證會是在國會以外的某個地區(qū)舉行的聽證會，如眾議院預(yù)算 委員會現(xiàn)在每年都在各大城市舉辦聽證會，使國會更容易聽取公眾對預(yù)算的意見。預(yù)備 聽證會是指在正式聽證會舉辦之前，委員會先對聽證所涉及的問題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行評估。
從性質(zhì)上看，國會聽證大致分為立法性、監(jiān)督性、審查性和調(diào)查性四種類型：[11](P1 28)
第一，立法性聽證�，F(xiàn)在美國國會的立法一般都要事先進(jìn)行聽證，聽證被認(rèn)為是獲得 信息和知識的重要途徑，是立法過程不可缺少的組成部分。在聽證會中，各種不同利益 集團(tuán)的代表就某件法案向議員們陳述意見，議員專業(yè)知識不足之處可以由此得到彌補(bǔ)， 試析美國國會的監(jiān)督功能信息得到補(bǔ)充，同時還可以與各方面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，這就使法案的制定更加完善。根 據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聽證會的記錄一般必須公開，這樣一來，委員會成員和利益集團(tuán)就某 法案所持的立場就被公開了，從而使國會活動具有更大的透明度。
第二，監(jiān)督性聽證。國會參議院在行使人事同意權(quán)，批準(zhǔn)對內(nèi)閣級官員、高級法官、 駐外大使和高級將領(lǐng)等的任命時，也要舉行聽證會，其目的是為了考核提名人的背景， 以確定此人是否勝任未來的工作，同時國會還可以對行政當(dāng)局的政策走向形成制約，這 種聽證就是監(jiān)督性聽證。國會在批準(zhǔn)條約時的聽證也屬于同一性質(zhì)。
第三，審查性聽證。預(yù)算聽證屬于典型的審查聽證會，主要是借此對政府工作進(jìn)行審 查。其他如“日落法”聽證、立法否決聽證以及彈劾聽證等也屬于這個范疇。審查聽證 如涉及國家機(jī)密或個人隱私，可以不公開舉行。公開與否，一般由委員會主席或小組委 員會主席決定。但有時候如不公開舉行，則要先由委員會成員公開投票決定。
第四，調(diào)查性聽證。這一般是針對某個具體問題進(jìn)行的通常由國會某個常設(shè)委員會或 特別委員會來主持。這是與狹義的政府監(jiān)督最直接相關(guān)的聽證活動。
對于國會聽證制度，主要的批評在于：議員及其助手不是聽取意見，而是制造意見， 他們介入聽證程序，左右聽證結(jié)果。他們選擇性地邀請與自己觀點(diǎn)相同的團(tuán)體和代表與 會，宣講自己的觀點(diǎn)，給對手制造麻煩，同時限制對方的發(fā)言和立場表達(dá)；對于已獲得 的信息，隨意曲解，任意剪裁，以支持自己的立場或觀點(diǎn)，結(jié)果導(dǎo)致信息混亂。[11](P 131)
在了解了國會聽證制度之后，有必要對國會調(diào)查和聽證的異同進(jìn)行一番分析。調(diào)查權(quán) 是從立法權(quán)引申出來的一種國會的固有權(quán)力，調(diào)查是國會經(jīng)常進(jìn)行的一種活動，調(diào)查過 程可以與國會的所有功能相關(guān)，如調(diào)查既可以為立法服務(wù)，又可以專注于監(jiān)督，同時在 這一過程中反映民意，不過，國會調(diào)查在監(jiān)督方面的作用最突出。聽證是國會活動的一 種重要形式，可以服務(wù)于各種性質(zhì)的國會活動，如立法、監(jiān)督和代表等。聽證往往是調(diào) 查過程的一個重要組成部分。正如調(diào)查具有強(qiáng)烈的監(jiān)督取向一樣，聽證制度也有很強(qiáng)的 監(jiān)督效用。需要指出的是，調(diào)查與聽證通常是一起進(jìn)行的，如國會常常舉行聽證會，調(diào) 查政府的開支情況。通過對政府經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核準(zhǔn)和稽查，有效控制“支票本”，從而顯示 國會掌握的“錢包的權(quán)力”。
四、國會監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)大
從20世紀(jì)30年代開始，美國的政治權(quán)力逐漸向聯(lián)邦集中，而在聯(lián)邦政府內(nèi)部，權(quán)力又 向總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門集中。結(jié)果，一方面，國會立法所涉及的社會生活的范圍 越來越廣，另一方面，國會的實(shí)際決策作用越來越小于行政部門。在此情況下，國會越 來越著重于對政策進(jìn)行監(jiān)督，因此，國會的監(jiān)督作用日益突出。特別是從20世紀(jì)70年代 初起，國會權(quán)力開始整體復(fù)興，于是國會不僅參與決策更加積極，而且其監(jiān)督功能也更 加擴(kuò)大。
在20世紀(jì)70年代，參眾兩院制定了一系列新規(guī)則，授予各常設(shè)委員會更廣泛的監(jiān)督權(quán) 。國會擴(kuò)大調(diào)查權(quán)的努力也得到了最高法院的支持。除了擴(kuò)大監(jiān)督授權(quán)，國會還從組織 上加強(qiáng)了監(jiān)督的制度安排。
自20世紀(jì)70年代以來的30多年中，國會監(jiān)督權(quán)擴(kuò)大的過程與國會開放的過程是同步進(jìn) 行的。從人民主權(quán)思想出發(fā)，作為代議機(jī)構(gòu)的國會理論上是應(yīng)該向人民公開的，但是過 去很長時間里美國國會的開放性和透明度都是有限的。現(xiàn)在，美國國會的大部分調(diào)查和 聽證都可以自由旁聽和自由報(bào)道。如果說過去國會的開放主要限于結(jié)果的話(即要詳細(xì) 記載立法和監(jiān)督過程中的議事記錄，供公民自由索閱)，那么現(xiàn)在國會的開放還包括了 過程。人們現(xiàn)在能夠旁聽或直接觀察國會活動的整個過程，新聞媒體可以自由采訪。通 過運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段(衛(wèi)星、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等)轉(zhuǎn)播國會調(diào)查和聽證活動，使更多的 美國民眾可以了解國會的議事日程和內(nèi)容，進(jìn)而觀察到國會政治的實(shí)情。國會議事制度 的公開化是戰(zhàn)后美國民主進(jìn)程深化的一個重要組成部分。
在加強(qiáng)國會透明度方面，電視轉(zhuǎn)播影響最大。目前，美國已經(jīng)形成了以C—SPAN頻道為 核心的國會議事活動電視直播制度。國會的開放增加了議員的獨(dú)立性，國會領(lǐng)袖和委員 會主席更難控制那里的權(quán)力游戲，因此也增加了妥協(xié)的難度。同時，議員的活動受到媒 體、選民、利益集團(tuán)和其他政治勢力更嚴(yán)格的監(jiān)督，“責(zé)任政治”得到發(fā)展。由于議員 背后的壓力加大，國會對政府的監(jiān)督趨于更加嚴(yán)格，也更理直氣壯。
五、國會監(jiān)督中的問題
美國的憲政學(xué)者認(rèn)為，國會監(jiān)督中的一個重要問題是缺乏整體性。無論兩院之間，還 是一院內(nèi)部，都沒有一個機(jī)構(gòu)或機(jī)制來集中組織、全面領(lǐng)導(dǎo)各委員會的監(jiān)督活動。結(jié)果 ，國會很少從整體上把握政府工作，很難從全局觀念去控制行政部門。與此同時，這種 缺乏集中性和全面性的狀況又使一些不被注意的政府機(jī)構(gòu)長期逍遙，受不到足夠的監(jiān)督 ，直到出現(xiàn)問題才能引起國會重視。另外，缺乏協(xié)調(diào)往往導(dǎo)致監(jiān)督活動重復(fù)，結(jié)果對國 會和行政部門都造成嚴(yán)重的時間、精力的浪費(fèi)。如國會兩院的若干委員會或小組委員會 經(jīng)常就同一個問題，輪番傳喚同一行政機(jī)構(gòu)的主管人員，使行政部門苦不堪言。[14](P 225)
不過，國會監(jiān)督中最大的問題還是調(diào)查和聽證被濫用的問題。這方面最著名的例子是 麥卡錫主義時期國會“非美活動委員會”的調(diào)查和聽證活動。1938年，眾議院設(shè)立“非 美活動調(diào)查委員會”，與參議院工作委員會內(nèi)的一個小組委員會共同調(diào)查美國國內(nèi)的“ 極權(quán)主義活動”。1950年，來自威斯康星州的共和黨參議員約瑟夫·R·麥卡錫(Joseph R.McCarthy，1908—1957)在為紀(jì)念林肯生日舉行的活動中發(fā)表演說，利用“共產(chǎn)主義 顛覆”這個話題，開始大肆宣言共產(chǎn)主義威脅論，并且直指美國政府內(nèi)部就有不少共產(chǎn) 主義的信徒和蘇聯(lián)間諜。此后，麥卡錫利用“非美活動委員會”和他領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查委員會 ，在美國掀起了一股“紅色恐怖”狂潮，美國歷史進(jìn)入了麥卡錫主義時期。
當(dāng)時正值冷戰(zhàn)時期，許多美國人確實(shí)對共產(chǎn)黨主義運(yùn)動持有恐懼感。麥卡錫正好利用 了美國人的這種恐懼心理。他的基本推論是：如果沒有美國國內(nèi)的內(nèi)奸或共產(chǎn)黨的同情 者，美國不會如此之快地喪失它在二戰(zhàn)中獲得的優(yōu)勢。因此，為了消除共產(chǎn)黨人對美國 的威脅，必須首先清除內(nèi)在的敵人，他所謂的敵人包括了少數(shù)民族、外國人、左派人士 和美國共產(chǎn)黨人等，打擊面極大。麥卡錫在毫無根據(jù)的情況下，公開指責(zé)杜魯門政府內(nèi) 部至少隱蔽著250位共產(chǎn)黨人，其中竟然包括美國副總統(tǒng)華萊士、著名參議員富布賴特 和著名科學(xué)家愛因斯坦等人。除了當(dāng)時不正常的政治氣氛，麥卡錫顛倒黑白、捕風(fēng)捉影 、大搞政治迫害的做法之所以能夠得逞一時，一個重要原因就是杜魯門政府采取了默許 和縱容的態(tài)度，他們也想借此除掉異己，擊敗自己的政治對手。1950年9月23日，杜魯 門總統(tǒng)簽署了“國家安全法”(即臭名昭著的“麥卡錫法”)，該法限制共產(chǎn)黨的活動， 要求政府公務(wù)員進(jìn)行“忠誠宣誓”，從而極大程度上推動了反共大潮的蔓延。此后，麥 卡錫發(fā)起了新一輪政治迫害的浪潮。他利用“非美活動委員會”和他領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查委員會 ，到處給人貼上“陰謀顛覆分子”的標(biāo)簽，大量傳喚政府官員和一般公民到國會作證或 接受質(zhì)詢，不到會者即以“藐視國會罪”論處。當(dāng)時，不少人僅僅因?yàn)橹{言、社會關(guān)系 或家庭出身等就被免職或失去工作，大量專家被清洗，有些人更受到無端的法律指控。
麥卡錫的政治瘋狂逐漸失控，連聯(lián)邦調(diào)查局局長胡佛和國務(wù)卿艾奇遜都被指為“顛覆 分子”，而且遠(yuǎn)在大西洋彼岸的英國首相艾德禮也成了“共產(chǎn)黨人”。1954年，麥卡錫 更將恐怖清洗的矛頭指向軍隊(duì)，這終于引起了眾怒。1954年12月，參議院以67票對22票 通過決議，對麥卡錫違反參議院傳統(tǒng)行為方式的做法進(jìn)行正式譴責(zé)。從此，麥卡錫的政 治影響力一落千丈，美國終于離開了“麥卡錫主義”時期�！胞溈ㄥa主義”不僅使美國 的公民自由受到嚴(yán)重?fù)p害，而且干擾了美國政府的內(nèi)外政策，如對華政策就更加僵硬， 從而大大危害了美國的國家利益，最終成為美國歷史的一個污點(diǎn)。
近年來國會濫用調(diào)查和聽證制度的例子是前面提到的并且與中國有關(guān)的考克斯報(bào)告。1 998年美國眾議院依據(jù)該院特別委員會的《關(guān)于美國國家安全及對華軍事及商業(yè)關(guān)系的 報(bào)告》形成了第463號決議案，然后，再根據(jù)該決議案在眾議院成立了“美國在同中國 交往時對國家安全以及軍事、商業(yè)方面的關(guān)注特別委員會”，由加州民主黨議員考克斯 擔(dān)任主席，專門調(diào)查美國向中國轉(zhuǎn)讓軍事技術(shù)問題，同時負(fù)責(zé)評估中國增強(qiáng)軍事和情報(bào) 能力對美國國家安全的影響。該特別委員會對150多人進(jìn)行了近700小時的采訪和質(zhì)詢， 開了34次正式會議討論有關(guān)問題和證詞，最后形成的報(bào)告被稱為“考克斯委員會報(bào)告” 。[11](P139)需要指出的是，1999年5月8日，美國戰(zhàn)機(jī)轟炸了中國駐南斯拉夫聯(lián)盟的大 使館，中美關(guān)系驟然緊張，而眾議院卻在5月25日拋出這份報(bào)告，無疑是故意火上加油 �！翱伎怂刮瘑T會報(bào)告”羅列大量不實(shí)的數(shù)據(jù)、圖表和其他材料，以論證“中華人民共 和國利用各種人員、組織機(jī)構(gòu)和手段獲取美國的敏感技術(shù)，中國的科學(xué)家、學(xué)生、商人 和官員以及職業(yè)情報(bào)人員對美國國家安全構(gòu)成威脅”。[15](P1)報(bào)告攻擊中國“偷竊” 美國的尖端核彈頭技術(shù)，但事實(shí)上它列舉的包括W—88在內(nèi)的7種核彈頭的結(jié)構(gòu)、尺寸、 重量、形狀、威力、圓概率偏差以及服役時間等數(shù)據(jù)，在因特網(wǎng)和許多公開出版物上都 可以查到。中國政府認(rèn)為，這種無中生有的指控“是一種典型的種族偏見，是對中華民 族的極大污蔑。是美國50年代麥卡錫主義幽靈的重現(xiàn)，是美國一些反華政客仇視中國發(fā) 展和強(qiáng)大的變態(tài)心理的表現(xiàn)”。[16]
六、小結(jié)
在美國的立法—行政關(guān)系中，立法機(jī)構(gòu)對行政部門的監(jiān)督是一種重要而持久的關(guān)系。 作為研究者，必須對此有足夠的重視。這里我們還要引用美國前總統(tǒng)威爾遜的一段話： “如果不是國會擁有并運(yùn)用能對政府行政官員的行為和氣質(zhì)進(jìn)行了解的一切手段，全國 民眾是無法知道這些官員們是怎樣為他們工作的。如果不是國會對這些情況進(jìn)行檢查， 并通過各種形式的議論進(jìn)行細(xì)微的審查，全國民眾對他們應(yīng)該了解和給予指導(dǎo)的最重要 的大事，仍會一無所知。這是極為不利的。國會作為消息來源的作用，甚至大于它的立 法作用”。[5](P167)國會監(jiān)督權(quán)仍處于擴(kuò)大的過程之中。20世紀(jì)70年代開始的國會復(fù) 興有助于加強(qiáng)國會的監(jiān)督功能，國會改革后透明度的增加也驅(qū)使國會發(fā)揮更大的監(jiān)督作 用。冷戰(zhàn)后，國會權(quán)力有進(jìn)一步抬頭的趨勢，其中的一個表現(xiàn)也在監(jiān)督活動更加頻繁這 個方面。
需要注意的是，國會的監(jiān)督作用也會被濫用的。特別是在外交領(lǐng)域，由于得不到有效 的制約，國會的調(diào)查和聽證權(quán)力極易被用于不正確的目的。近年的中美關(guān)系就見證了這 種不正常的現(xiàn)象。
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