從反恐合作看英美特殊關系

從反恐合作看英美特殊關系　從阿富汗到伊拉克，英美政府在反恐合作中始終保持著高度協(xié)調，雙方利益在“反恐  合作”上找到了新的聚合點，英美關系得到提升，進入了冷戰(zhàn)結束以來最為密切的階段  。英美傳統(tǒng)特殊關系經(jīng)歷著新的調整和變化。
　　一、“全方位的反恐合作”：提升英美特殊關系的契機
　　美國對參與“國際反恐聯(lián)盟”的“盟友”并非一視同仁，而是根據(jù)它們所做“貢獻”  的大小，而親疏有別，其親疏順序為：(1)能在戰(zhàn)場上與美并肩作戰(zhàn)的盟友；(2)在外交  與政治行動中與美國保持協(xié)調的盟友；(3)與美國合作打擊恐怖分子財政來源的盟友；(  4)聲援反恐，與美國“分享共同價值觀”的盟友。(注：Robert  A.Bradtke(DeputyAssistant  Secretary  for  European  and  Eurasian  Affairs,USA),NATO  Enlargement,  testimony  before  the  House  International  Relations  Committee,June  19,2002.)  按照這些標準，英國無疑是與美國在反恐行動中展開全方位合作的最忠實、最親密的盟  友。
　　“9·11”事件和全球反恐為英美特殊關系的提升提供了契機。在事件前，隨著巴爾干  問題的初步解決及俄羅斯對北約態(tài)度的軟化，歐洲在小布什政府對外戰(zhàn)略中的重要性有  所下降；同時，美國的單邊行徑及傲慢作風導致歐美在國際機制、反導和貿(mào)易問題上摩  擦加劇，加之小布什對布萊爾與克林頓之間的親密關系心存疑慮，美對英態(tài)度趨于冷淡  ，經(jīng)過海灣戰(zhàn)爭和科索沃戰(zhàn)爭的考驗得以重新密切起來的英美特殊關系出現(xiàn)一定程度的  倒退。但英國對“9·11”事件做出了迅速、全面反應，并在盟國中率先緊跟美國積極  參與反恐戰(zhàn)爭，使得公私兩方面的“特殊”關系得到修復。英國對美反恐戰(zhàn)爭所給予的  全方位合作主要體現(xiàn)在三個方面：
　　(一)精神支持和理論“引導”。“9·11”后，布萊爾迅即飛赴華盛頓，向布什表示同  情、聲援和支持。英國在西方盟國中第一個做出明確表態(tài)，此舉既配合了美國，更凸顯  了英美“特殊關系”。美國在獲得精神支持的同時，將英國視為“最為可靠的盟友”，  暫時贏得了對美外交決策施加影響的機會。在英國的對美政策目標中，“幫助美國掌舵  ”的一項重要任務就是要憑借其作為“日不落帝國”的歷史經(jīng)驗和英聯(lián)邦的聯(lián)系，來充  當美國人的“精神和歷史導師”，其主要表現(xiàn)是：1.宣揚美國“例外”論，論證美國領  導世界的“合法性”，維護美國“權威”。英國外交大臣斯特勞在訪美演講中認為，鑒  于美國當前的實力和地位，不能用民族國家的標準去衡量其行為方式及后果，美國完全  可以并且應該擔當起“領導”世界的角色。(注：Brookings  Leadership  Forum:TheRight  Honorable  Jack  Straw,British  Foreign  Secretary.May  8,2002.)言下之意是  美國不同于其他國家，可以不受國際法和國際關系基本準則的約束，可以根據(jù)自己的意  愿采取行動。2.為美國的行動提供理論依據(jù)和思路。英國先后提出“失敗國家”論和“  全球法治”論，為美國進行阿富汗戰(zhàn)爭進而實施全球反恐戰(zhàn)略提供理論支持；“9·11  ”后的第3天，布萊爾就在英議會提出“中東和平進程及大規(guī)模殺傷性武器擴散將成為  反恐中心議題”，率先為美國在解決阿富汗問題后確立第二階段反恐目標提供具體思路  。為配合美國需要，英國提議將聯(lián)合國憲章51條及聯(lián)大第678和687號決議作為對伊動武  的法理依據(jù)。當西歐盟國對美倒薩計劃提出質疑時，英國先是在美歐間進行觀念上的協(xié)  調，及時提出“如果沒有薩達姆，世界會更好”的“理論”，試圖淡化盟國的疑慮，轉  移分歧焦點，繼而公布伊已掌握大規(guī)模殺傷性武器的“卷宗”，以化解歐盟對美倒薩行  動的牽制。(注：Tony  Blair:“Saddam  Hussein  is  a  threat  that  has  to  be  dealt　with”,Prime  Minister's  speech  to  TUC  conference  in  Blackpool,September  10  2  002;Iraq's  Weapons  of  Mass  Destruction-The  assessment  of  the  BritishGovernment.September  25  2002.)3.對美國的輕率言論進行修飾和軟化，緩解其被動處  境。美國提出的“邪惡軸心”論引起國際社會震動，英國積極為其進行過濾，提出要對  “邪惡國家”中的伊朗、敘利亞和朝鮮區(qū)別對待，實施接觸政策。
　　(二)政治和外交協(xié)調。在美國忙于本土安全防范和全球軍事準備之際，分擔外交使命  、展開全球外交、維系反恐聯(lián)盟成為英國外交的主要任務。為在戰(zhàn)略上與美國保持一致  ，英國調整了外交政策的目標次序，將助美反恐和建立美國領導下的全球安全秩序作為  首要目標。在具體行動中，英國展開穿梭外交，就反恐及其他國際事務在美歐間扮演協(xié)  調者，在美俄間充當調停者，同時對阿拉伯及其他國家進行分化或安撫。從美歐間在國  際刑事法院、巴以沖突、倒薩、發(fā)展援助等一系列問題上的互動來看，英國在美歐間的  政治協(xié)調行動已經(jīng)形成一定機制。當雙方在某些議題上出現(xiàn)分歧時，首先由英國在美歐  間傳遞信息、解釋立場、進行協(xié)商，促成雙方在雙邊(北約或歐盟框架內(nèi)的雙邊政治磋  商機制)或多邊(聯(lián)合國、G8)框架內(nèi)的臨時磋商和談判；進而美英在原則問題上說服或  壓服歐盟，而在細節(jié)問題如行動時機、授權問題上對歐盟做出有限讓步，最終達成政治  交易。在英國的積極行動下，歐盟國家在倒薩問題上的態(tài)度已由最初原則上的反對(除  非美提供伊與基地組織及“9·11”有關聯(lián)的證據(jù))轉向細節(jié)問題上(解決授權問題、人  道問題及戰(zhàn)后安置問題等)的質疑。為解美國反恐的后顧之憂，抓住時機將俄羅斯納入  北約及G8機制更是英國調停外交的得意之作。北約與俄談判的藍本正是布萊爾指示英外  交部提交的與俄建立“新型關系”的可行性報告。在雙方各有所需的基礎上，在英國政  府的努力下，西方國家得以在形式上將俄羅斯納入所謂的“主流”機制。在對阿拉伯及  其他國家進行的“分化——安撫外交”中，英國的近期目的是幫助美國鎖定明確的打擊  目標，避免因目標模糊而導致反恐聯(lián)盟瓦解，其長期考慮則是避免因美國樹敵過多而引  發(fā)伊斯蘭世界與西方世界的全面對抗。為此英國主動改善與利比亞關系，主張將兩伊區(qū)  別對待，對伊朗采取“建設性、批評性的接觸政策”，注意緩和與朝鮮關系及朝鮮半島  局勢。
　　(三)情報與軍事合作。盡管英美在情報與軍事方面早已是“合作水平最高、最為密切  的盟友”，英美在全球范圍內(nèi)的情報與軍事合作仍通過反恐合作得到了進一步強化。在  對“9·11”進行的政策檢討中，雙方都認為未能預防事件發(fā)生的原因之一是在各自情  報工作及合作中出現(xiàn)了“重大失誤”，因此要加大在情報廣泛收集、精細分析方面的投  入和分享，將情報合作提升到新高度。在軍事合作方面，盡管存在著軍事差距，但從阿  富汗到伊拉克，英國始終是在戰(zhàn)場上與美并肩作戰(zhàn)的最堅定的伙伴，英軍已經(jīng)為在伊拉  克戰(zhàn)爭中與美軍協(xié)同作戰(zhàn)做好了充分準備。同時，為縮小兩軍差距，英美在反恐中進行  軍事合作的目標將是在戰(zhàn)略戰(zhàn)術、武器裝備和行動能力上達到相互“匹配”的程度。為  此英國國防部于最近為其1998年“戰(zhàn)略防務評估”增補1章，提出“在面對非對稱威脅  情況下，必須實施兼顧國內(nèi)國際突發(fā)事件的新戰(zhàn)略，英軍必須具備對恐怖威脅進行‘及  時打擊’(find-and-strike)的能力”，與小布什今年6月1日在西點軍校講話中提出的  “先發(fā)制人打擊戰(zhàn)略”遙相呼應。(注：THE  STRATEGIC  DEFENCE  REVIEW:A  NEWCHAPTER.Presented  to  Parliament  by  The  Secretary  of  State  for  Defence  ByCommand  of  Her  Majesty,July  2002.)在軍事裝備研發(fā)及更新方面，英國防部“2002—  2003年預算評估”提出，防務開支要在未來三年內(nèi)保持年1.2%的增長率，即到05/06財  年增加35億英鎊，其中10億英鎊的資金和價值5000萬英鎊的物資將用于反恐。在軍事結  構和行動能力方面，英美先后做出相應調整，美國成立了國土安全部，英國則提出改革  “本土防衛(wèi)自衛(wèi)隊”(TA)及“信息安全戰(zhàn)略”等措施，強化本土安全和信息安全。(注  ：United  Kingdom  Ministry  Of  Defence:The  Government's  Expenditure  Plan  2002  —2003  to  2003—2004,July  2002.UK,Ministry  Of  Defence:A  Territorial  Army  for　the  Future,November  5[th]  2001;Defence  Information  Strategy,Febuary  19[th]2  002.http://www.uk.fco.gov.)
　　二、各取所需：英美在當前特殊關系中的利益
　　盡管特殊關系的締造者和追隨者們一再宣稱，英美關系是“西方的精神聯(lián)盟，一種以  實力、金錢和果敢行動來支撐的相互理解�！�(注：英國外交大臣貝文于1947年12月對  英美關系所做概述，參見Owindar,English  Countries  Union,p68.)但無論怎樣避諱，  雙方基于現(xiàn)實的共同利益是“精神聯(lián)盟”的支柱，在當前形勢下，反恐合作為雙方實現(xiàn)  各自的利益提供了機會。
　　(一)安全利益
　　“9·11”事件的發(fā)生打破了“美國本土絕對安全”的神話，恐怖主義等不對稱戰(zhàn)爭成  為美國安全的主要威脅。盡管美國在反恐中一再以單邊主義面目示強，但面對無孔不入  又難以防范的恐怖威脅，美國從未像現(xiàn)在這樣急需在全球范圍內(nèi)謀求廣泛的安全合作。  在形形色色、考慮各自國家戰(zhàn)略利益的“盟友”們所提供的不同形式的支持中，來自英  國有著深厚傳統(tǒng)的、并且聲稱“不夾雜任何利益要求”的“全方位安全支持”顯得尤為  重要。在技術層面上，盡管美英之間存在差距，但與其他盟國相比，英國與美國之間的  技術差距最小，在必要時雙方“并肩作戰(zhàn)”的可能性最大，成本和風險也最小。
　　在英國方面，長期困擾其內(nèi)政外交的北愛恐怖主義問題，促使存在民族及宗教沖突的  英國重新審視其安全政策及目標，與美國“共進退”的姿態(tài)也迫使英國將本土及區(qū)域安  全作為其首要的安全考慮。英國將其安全政策明確為，“幫助美建設一個能為英國安全  目標提供支持、更為穩(wěn)定、和平的世界，以確保英國安全�！�(注：British  House  of　Commons:Second  report:British-US  relations.December  18  2001.)因此，追隨美國  的首要目的是先幫助它確立起全球領導地位，營造有利于己的安全環(huán)境，然后再借助美  國的力量來實現(xiàn)自身安全目標。在幫助美國渡過恐怖危機后，英國必然要在北愛問題、  北約轉型、歐洲安全與防務建設、與俄羅斯關系、巴爾干問題、中東問題、安理會改革  問題、導彈防御問題等與英國安全利益相關的安全目標上尋求美國的支持與合作。這是  英國傾力支持美反恐斗爭的內(nèi)在動因。
　　(二)經(jīng)濟利益
　　經(jīng)濟利益也是英美通過反恐合作提升特殊關系的重要考慮。美國安全神話的被打破，  勢必影響到美國經(jīng)濟及其作為“世界最安全投資場所”的信譽，進而打擊其經(jīng)濟發(fā)展和  在世界經(jīng)濟中的霸主地位。英國是西方盟國中對美投資最多的國家，確保英國資本的繼  續(xù)投入，是維系美經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展及英美特殊關系的重要方面。
　　英國對美經(jīng)濟政策的思路與安全政策一致：“幫助美國建立強有力的國際經(jīng)濟秩序來  增進英國經(jīng)濟繁榮；保持美國對新一輪自由化貿(mào)易回合的支持；防止貿(mào)易糾紛破壞歐美  關系；減少美國立法對英國金融部門利益的消極影響。在競爭同時加強合作：確保達成  新的雙重征稅協(xié)定；通過加強與美國技術合作與伙伴關系，從美國吸引高水平、高質量  的直接投資；提高英國公司及企業(yè)在貿(mào)易、投資、能源、環(huán)境及其他技術領域對美國的  競爭力�！�(注：Foreign  and  Commonwealth  Office  Annual  Report  2001,NinthReport  of  the  Foreign  Affairs  Committee,Session  2000—2001.)即在與美國結為利  益共同體的前提下，維護和增進英國的實際經(jīng)濟利益。英美兩國互為最大投資國，保衛(wèi)  美國本土安全和全球利益，就是保護英國的資本和收益。此外，在最近5年間，英國對  以色列的武器出口增長了10倍，這是對美國中東政策的支持使英國獲取到的實際利益。  (注：Prime  Minister's  Iraq  statement  to  Parliament,24  September  2002.http://  www.pm.gov.uk.)
　　(三)政治及外交利益
　　憑借其擁有的超強實力，美國在反恐的軍事行動中可以選擇自行其事，但要冒在政治  和外交上被孤立的風險。由于恐怖主義威脅的策源地廣泛、攻擊目標和攻擊手段多樣，  難以進行有效預防和反擊，為確保反恐戰(zhàn)爭的勝利和美國社會的持久安全，美國需要建  立并主導一個全球范圍內(nèi)的政治和外交聯(lián)盟。同時，僅靠情報合作、軍事打擊等技術手  段無法觸動恐怖主義的根源，必須訴諸政治和外交手段，尋求建立長期的解決機制。美  國對已經(jīng)顯露端倪的政治及外交孤立局面不無擔憂，朝野上下已開始就建立“合作安全  ”機制尋求共識。由于語言、文化和價值觀等方面的“天然聯(lián)系”，加之英國要在美歐  間發(fā)揮“橋梁”作用的外交定位，提升特殊關系有利于美國通過英國來爭取西歐盟友甚  至俄羅斯的政治和外交支持。
　　英國在與美反恐合作中的政治及外交動機則更為明顯。首先，英國當前的外交政策具  有強烈的政黨及個人色彩，對美國的積極追隨政策符合工黨政府和布萊爾本人的政治利  益。通過對國際事務的積極參與，工黨在英國政治格局中的強勢很大程度上得益于英國  民眾對其外交政策尤其是對美政策的支持。號稱“理論家”的布萊爾本人對英國外交的  影響在近幾屆英政府首相中更是罕見其匹。他先后提出的英國在美歐關系中的“橋梁”  定位、“人道主義干預”的“布萊爾主義”以及全球“樞軸外交”理論，主導了冷戰(zhàn)后  英國外交思維的更新和變化，并對國際政治產(chǎn)生了一定的影響。布萊爾還是一個積極的  行動者，科索沃戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)爭在歐洲都被稱作“布萊爾的戰(zhàn)爭”，他主導的英國反恐  外交更隱隱有縱橫捭闔之勢。盡管英國內(nèi)及國際社會對布萊爾的對美政策存在爭議，甚  至貶之為“美國的傀儡”，但其理論和行動已經(jīng)為布萊爾本人贏得了豐厚的政治資本，  被認為是自丘吉爾之后英國少有的“杰出政治家”。(注：The  Two  Tonys,Economist,September  28[th]—October  4[th]2002,p13.)其次，從國家利益出發(fā)，英國對美政策  的基本思路是，承認美國霸權的現(xiàn)實性及由此產(chǎn)生的“合理性”，進而試圖通過追隨政  策來換取對美國政策的影響力，同時借美自重，提升其國際地位。因此，在英國看來，  對其對美政策準確、完整的描述應該是追隨→制衡政策，即通過追隨來施加影響，是當  前對美國單邊主義進行牽制和修正的最為現(xiàn)實可行的途徑；當然，英國最為看重的還是  能夠挑起這一“重擔”的，放眼當今世界，非英國莫屬。

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