從反恐合作看英美特殊關(guān)系

從反恐合作看英美特殊關(guān)系　從阿富汗到伊拉克，英美政府在反恐合作中始終保持著高度協(xié)調(diào)，雙方利益在“反恐  合作”上找到了新的聚合點(diǎn)，英美關(guān)系得到提升，進(jìn)入了冷戰(zhàn)結(jié)束以來最為密切的階段  。英美傳統(tǒng)特殊關(guān)系經(jīng)歷著新的調(diào)整和變化。
　　一、“全方位的反恐合作”：提升英美特殊關(guān)系的契機(jī)
　　美國對參與“國際反恐聯(lián)盟”的“盟友”并非一視同仁，而是根據(jù)它們所做“貢獻(xiàn)”  的大小，而親疏有別，其親疏順序?yàn)椋?1)能在戰(zhàn)場上與美并肩作戰(zhàn)的盟友；(2)在外交  與政治行動(dòng)中與美國保持協(xié)調(diào)的盟友；(3)與美國合作打擊恐怖分子財(cái)政來源的盟友；(  4)聲援反恐，與美國“分享共同價(jià)值觀”的盟友。(注：Robert  A.Bradtke(DeputyAssistant  Secretary  for  European  and  Eurasian  Affairs,USA),NATO  Enlargement,  testimony  before  the  House  International  Relations  Committee,June  19,2002.)  按照這些標(biāo)準(zhǔn)，英國無疑是與美國在反恐行動(dòng)中展開全方位合作的最忠實(shí)、最親密的盟  友。
　　“9·11”事件和全球反恐為英美特殊關(guān)系的提升提供了契機(jī)。在事件前，隨著巴爾干  問題的初步解決及俄羅斯對北約態(tài)度的軟化，歐洲在小布什政府對外戰(zhàn)略中的重要性有  所下降；同時(shí)，美國的單邊行徑及傲慢作風(fēng)導(dǎo)致歐美在國際機(jī)制、反導(dǎo)和貿(mào)易問題上摩  擦加劇，加之小布什對布萊爾與克林頓之間的親密關(guān)系心存疑慮，美對英態(tài)度趨于冷淡  ，經(jīng)過海灣戰(zhàn)爭和科索沃戰(zhàn)爭的考驗(yàn)得以重新密切起來的英美特殊關(guān)系出現(xiàn)一定程度的  倒退。但英國對“9·11”事件做出了迅速、全面反應(yīng)，并在盟國中率先緊跟美國積極  參與反恐戰(zhàn)爭，使得公私兩方面的“特殊”關(guān)系得到修復(fù)。英國對美反恐戰(zhàn)爭所給予的  全方位合作主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
　　(一)精神支持和理論“引導(dǎo)”。“9·11”后，布萊爾迅即飛赴華盛頓，向布什表示同  情、聲援和支持。英國在西方盟國中第一個(gè)做出明確表態(tài)，此舉既配合了美國，更凸顯  了英美“特殊關(guān)系”。美國在獲得精神支持的同時(shí)，將英國視為“最為可靠的盟友”，  暫時(shí)贏得了對美外交決策施加影響的機(jī)會。在英國的對美政策目標(biāo)中，“幫助美國掌舵  ”的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要憑借其作為“日不落帝國”的歷史經(jīng)驗(yàn)和英聯(lián)邦的聯(lián)系，來充  當(dāng)美國人的“精神和歷史導(dǎo)師”，其主要表現(xiàn)是：1.宣揚(yáng)美國“例外”論，論證美國領(lǐng)  導(dǎo)世界的“合法性”，維護(hù)美國“權(quán)威”。英國外交大臣斯特勞在訪美演講中認(rèn)為，鑒  于美國當(dāng)前的實(shí)力和地位，不能用民族國家的標(biāo)準(zhǔn)去衡量其行為方式及后果，美國完全  可以并且應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起“領(lǐng)導(dǎo)”世界的角色。(注：Brookings  Leadership  Forum:TheRight  Honorable  Jack  Straw,British  Foreign  Secretary.May  8,2002.)言下之意是  美國不同于其他國家，可以不受國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的約束，可以根據(jù)自己的意  愿采取行動(dòng)。2.為美國的行動(dòng)提供理論依據(jù)和思路。英國先后提出“失敗國家”論和“  全球法治”論，為美國進(jìn)行阿富汗戰(zhàn)爭進(jìn)而實(shí)施全球反恐戰(zhàn)略提供理論支持；“9·11  ”后的第3天，布萊爾就在英議會提出“中東和平進(jìn)程及大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散將成為  反恐中心議題”，率先為美國在解決阿富汗問題后確立第二階段反恐目標(biāo)提供具體思路  。為配合美國需要，英國提議將聯(lián)合國憲章51條及聯(lián)大第678和687號決議作為對伊動(dòng)武  的法理依據(jù)。當(dāng)西歐盟國對美倒薩計(jì)劃提出質(zhì)疑時(shí)，英國先是在美歐間進(jìn)行觀念上的協(xié)  調(diào)，及時(shí)提出“如果沒有薩達(dá)姆，世界會更好”的“理論”，試圖淡化盟國的疑慮，轉(zhuǎn)  移分歧焦點(diǎn)，繼而公布伊已掌握大規(guī)模殺傷性武器的“卷宗”，以化解歐盟對美倒薩行  動(dòng)的牽制。(注：Tony  Blair:“Saddam  Hussein  is  a  threat  that  has  to  be  dealt　with”,Prime  Minister's  speech  to  TUC  conference  in  Blackpool,September  10  2  002;Iraq's  Weapons  of  Mass  Destruction-The  assessment  of  the  BritishGovernment.September  25  2002.)3.對美國的輕率言論進(jìn)行修飾和軟化，緩解其被動(dòng)處  境。美國提出的“邪惡軸心”論引起國際社會震動(dòng)，英國積極為其進(jìn)行過濾，提出要對  “邪惡國家”中的伊朗、敘利亞和朝鮮區(qū)別對待，實(shí)施接觸政策。
　　(二)政治和外交協(xié)調(diào)。在美國忙于本土安全防范和全球軍事準(zhǔn)備之際，分擔(dān)外交使命  、展開全球外交、維系反恐聯(lián)盟成為英國外交的主要任務(wù)。為在戰(zhàn)略上與美國保持一致  ，英國調(diào)整了外交政策的目標(biāo)次序，將助美反恐和建立美國領(lǐng)導(dǎo)下的全球安全秩序作為  首要目標(biāo)。在具體行動(dòng)中，英國展開穿梭外交，就反恐及其他國際事務(wù)在美歐間扮演協(xié)  調(diào)者，在美俄間充當(dāng)調(diào)停者，同時(shí)對阿拉伯及其他國家進(jìn)行分化或安撫。從美歐間在國  際刑事法院、巴以沖突、倒薩、發(fā)展援助等一系列問題上的互動(dòng)來看，英國在美歐間的  政治協(xié)調(diào)行動(dòng)已經(jīng)形成一定機(jī)制。當(dāng)雙方在某些議題上出現(xiàn)分歧時(shí)，首先由英國在美歐  間傳遞信息、解釋立場、進(jìn)行協(xié)商，促成雙方在雙邊(北約或歐盟框架內(nèi)的雙邊政治磋  商機(jī)制)或多邊(聯(lián)合國、G8)框架內(nèi)的臨時(shí)磋商和談判；進(jìn)而美英在原則問題上說服或  壓服歐盟，而在細(xì)節(jié)問題如行動(dòng)時(shí)機(jī)、授權(quán)問題上對歐盟做出有限讓步，最終達(dá)成政治  交易。在英國的積極行動(dòng)下，歐盟國家在倒薩問題上的態(tài)度已由最初原則上的反對(除  非美提供伊與基地組織及“9·11”有關(guān)聯(lián)的證據(jù))轉(zhuǎn)向細(xì)節(jié)問題上(解決授權(quán)問題、人  道問題及戰(zhàn)后安置問題等)的質(zhì)疑。為解美國反恐的后顧之憂，抓住時(shí)機(jī)將俄羅斯納入  北約及G8機(jī)制更是英國調(diào)停外交的得意之作。北約與俄談判的藍(lán)本正是布萊爾指示英外  交部提交的與俄建立“新型關(guān)系”的可行性報(bào)告。在雙方各有所需的基礎(chǔ)上，在英國政  府的努力下，西方國家得以在形式上將俄羅斯納入所謂的“主流”機(jī)制。在對阿拉伯及  其他國家進(jìn)行的“分化——安撫外交”中，英國的近期目的是幫助美國鎖定明確的打擊  目標(biāo)，避免因目標(biāo)模糊而導(dǎo)致反恐聯(lián)盟瓦解，其長期考慮則是避免因美國樹敵過多而引  發(fā)伊斯蘭世界與西方世界的全面對抗。為此英國主動(dòng)改善與利比亞關(guān)系，主張將兩伊區(qū)  別對待，對伊朗采取“建設(shè)性、批評性的接觸政策”，注意緩和與朝鮮關(guān)系及朝鮮半島  局勢。
　　(三)情報(bào)與軍事合作。盡管英美在情報(bào)與軍事方面早已是“合作水平最高、最為密切  的盟友”，英美在全球范圍內(nèi)的情報(bào)與軍事合作仍通過反恐合作得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。在  對“9·11”進(jìn)行的政策檢討中，雙方都認(rèn)為未能預(yù)防事件發(fā)生的原因之一是在各自情  報(bào)工作及合作中出現(xiàn)了“重大失誤”，因此要加大在情報(bào)廣泛收集、精細(xì)分析方面的投  入和分享，將情報(bào)合作提升到新高度。在軍事合作方面，盡管存在著軍事差距，但從阿  富汗到伊拉克，英國始終是在戰(zhàn)場上與美并肩作戰(zhàn)的最堅(jiān)定的伙伴，英軍已經(jīng)為在伊拉  克戰(zhàn)爭中與美軍協(xié)同作戰(zhàn)做好了充分準(zhǔn)備。同時(shí)，為縮小兩軍差距，英美在反恐中進(jìn)行  軍事合作的目標(biāo)將是在戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、武器裝備和行動(dòng)能力上達(dá)到相互“匹配”的程度。為  此英國國防部于最近為其1998年“戰(zhàn)略防務(wù)評估”增補(bǔ)1章，提出“在面對非對稱威脅  情況下，必須實(shí)施兼顧國內(nèi)國際突發(fā)事件的新戰(zhàn)略，英軍必須具備對恐怖威脅進(jìn)行‘及  時(shí)打擊’(find-and-strike)的能力”，與小布什今年6月1日在西點(diǎn)軍校講話中提出的  “先發(fā)制人打擊戰(zhàn)略”遙相呼應(yīng)。(注：THE  STRATEGIC  DEFENCE  REVIEW:A  NEWCHAPTER.Presented  to  Parliament  by  The  Secretary  of  State  for  Defence  ByCommand  of  Her  Majesty,July  2002.)在軍事裝備研發(fā)及更新方面，英國防部“2002—  2003年預(yù)算評估”提出，防務(wù)開支要在未來三年內(nèi)保持年1.2%的增長率，即到05/06財(cái)  年增加35億英鎊，其中10億英鎊的資金和價(jià)值5000萬英鎊的物資將用于反恐。在軍事結(jié)  構(gòu)和行動(dòng)能力方面，英美先后做出相應(yīng)調(diào)整，美國成立了國土安全部，英國則提出改革  “本土防衛(wèi)自衛(wèi)隊(duì)”(TA)及“信息安全戰(zhàn)略”等措施，強(qiáng)化本土安全和信息安全。(注  ：United  Kingdom  Ministry  Of  Defence:The  Government's  Expenditure  Plan  2002  —2003  to  2003—2004,July  2002.UK,Ministry  Of  Defence:A  Territorial  Army  for　the  Future,November  5[th]  2001;Defence  Information  Strategy,Febuary  19[th]2  002.http://www.uk.fco.gov.)
　　二、各取所需：英美在當(dāng)前特殊關(guān)系中的利益
　　盡管特殊關(guān)系的締造者和追隨者們一再宣稱，英美關(guān)系是“西方的精神聯(lián)盟，一種以  實(shí)力、金錢和果敢行動(dòng)來支撐的相互理解�！�(注：英國外交大臣貝文于1947年12月對  英美關(guān)系所做概述，參見Owindar,English  Countries  Union,p68.)但無論怎樣避諱，  雙方基于現(xiàn)實(shí)的共同利益是“精神聯(lián)盟”的支柱，在當(dāng)前形勢下，反恐合作為雙方實(shí)現(xiàn)  各自的利益提供了機(jī)會。
　　(一)安全利益
　　“9·11”事件的發(fā)生打破了“美國本土絕對安全”的神話，恐怖主義等不對稱戰(zhàn)爭成  為美國安全的主要威脅。盡管美國在反恐中一再以單邊主義面目示強(qiáng)，但面對無孔不入  又難以防范的恐怖威脅，美國從未像現(xiàn)在這樣急需在全球范圍內(nèi)謀求廣泛的安全合作。  在形形色色、考慮各自國家戰(zhàn)略利益的“盟友”們所提供的不同形式的支持中，來自英  國有著深厚傳統(tǒng)的、并且聲稱“不夾雜任何利益要求”的“全方位安全支持”顯得尤為  重要。在技術(shù)層面上，盡管美英之間存在差距，但與其他盟國相比，英國與美國之間的  技術(shù)差距最小，在必要時(shí)雙方“并肩作戰(zhàn)”的可能性最大，成本和風(fēng)險(xiǎn)也最小。
　　在英國方面，長期困擾其內(nèi)政外交的北愛恐怖主義問題，促使存在民族及宗教沖突的  英國重新審視其安全政策及目標(biāo)，與美國“共進(jìn)退”的姿態(tài)也迫使英國將本土及區(qū)域安  全作為其首要的安全考慮。英國將其安全政策明確為，“幫助美建設(shè)一個(gè)能為英國安全  目標(biāo)提供支持、更為穩(wěn)定、和平的世界，以確保英國安全�！�(注：British  House  of　Commons:Second  report:British-US  relations.December  18  2001.)因此，追隨美國  的首要目的是先幫助它確立起全球領(lǐng)導(dǎo)地位，營造有利于己的安全環(huán)境，然后再借助美  國的力量來實(shí)現(xiàn)自身安全目標(biāo)。在幫助美國渡過恐怖危機(jī)后，英國必然要在北愛問題、  北約轉(zhuǎn)型、歐洲安全與防務(wù)建設(shè)、與俄羅斯關(guān)系、巴爾干問題、中東問題、安理會改革  問題、導(dǎo)彈防御問題等與英國安全利益相關(guān)的安全目標(biāo)上尋求美國的支持與合作。這是  英國傾力支持美反恐斗爭的內(nèi)在動(dòng)因。
　　(二)經(jīng)濟(jì)利益
　　經(jīng)濟(jì)利益也是英美通過反恐合作提升特殊關(guān)系的重要考慮。美國安全神話的被打破，  勢必影響到美國經(jīng)濟(jì)及其作為“世界最安全投資場所”的信譽(yù)，進(jìn)而打擊其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和  在世界經(jīng)濟(jì)中的霸主地位。英國是西方盟國中對美投資最多的國家，確保英國資本的繼  續(xù)投入，是維系美經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展及英美特殊關(guān)系的重要方面。
　　英國對美經(jīng)濟(jì)政策的思路與安全政策一致：“幫助美國建立強(qiáng)有力的國際經(jīng)濟(jì)秩序來  增進(jìn)英國經(jīng)濟(jì)繁榮；保持美國對新一輪自由化貿(mào)易回合的支持；防止貿(mào)易糾紛破壞歐美  關(guān)系；減少美國立法對英國金融部門利益的消極影響。在競爭同時(shí)加強(qiáng)合作：確保達(dá)成  新的雙重征稅協(xié)定；通過加強(qiáng)與美國技術(shù)合作與伙伴關(guān)系，從美國吸引高水平、高質(zhì)量  的直接投資；提高英國公司及企業(yè)在貿(mào)易、投資、能源、環(huán)境及其他技術(shù)領(lǐng)域?qū)γ绹��?nbsp; 競爭力。”(注：Foreign  and  Commonwealth  Office  Annual  Report  2001,NinthReport  of  the  Foreign  Affairs  Committee,Session  2000—2001.)即在與美國結(jié)為利  益共同體的前提下，維護(hù)和增進(jìn)英國的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益。英美兩國互為最大投資國，保衛(wèi)  美國本土安全和全球利益，就是保護(hù)英國的資本和收益。此外，在最近5年間，英國對  以色列的武器出口增長了10倍，這是對美國中東政策的支持使英國獲取到的實(shí)際利益。  (注：Prime  Minister's  Iraq  statement  to  Parliament,24  September  2002.http://  www.pm.gov.uk.)
　　(三)政治及外交利益
　　憑借其擁有的超強(qiáng)實(shí)力，美國在反恐的軍事行動(dòng)中可以選擇自行其事，但要冒在政治  和外交上被孤立的風(fēng)險(xiǎn)。由于恐怖主義威脅的策源地廣泛、攻擊目標(biāo)和攻擊手段多樣，  難以進(jìn)行有效預(yù)防和反擊，為確保反恐戰(zhàn)爭的勝利和美國社會的持久安全，美國需要建  立并主導(dǎo)一個(gè)全球范圍內(nèi)的政治和外交聯(lián)盟。同時(shí)，僅靠情報(bào)合作、軍事打擊等技術(shù)手  段無法觸動(dòng)恐怖主義的根源，必須訴諸政治和外交手段，尋求建立長期的解決機(jī)制。美  國對已經(jīng)顯露端倪的政治及外交孤立局面不無擔(dān)憂，朝野上下已開始就建立“合作安全  ”機(jī)制尋求共識。由于語言、文化和價(jià)值觀等方面的“天然聯(lián)系”，加之英國要在美歐  間發(fā)揮“橋梁”作用的外交定位，提升特殊關(guān)系有利于美國通過英國來爭取西歐盟友甚  至俄羅斯的政治和外交支持。
　　英國在與美反恐合作中的政治及外交動(dòng)機(jī)則更為明顯。首先，英國當(dāng)前的外交政策具  有強(qiáng)烈的政黨及個(gè)人色彩，對美國的積極追隨政策符合工黨政府和布萊爾本人的政治利  益。通過對國際事務(wù)的積極參與，工黨在英國政治格局中的強(qiáng)勢很大程度上得益于英國  民眾對其外交政策尤其是對美政策的支持。號稱“理論家”的布萊爾本人對英國外交的  影響在近幾屆英政府首相中更是罕見其匹。他先后提出的英國在美歐關(guān)系中的“橋梁”  定位、“人道主義干預(yù)”的“布萊爾主義”以及全球“樞軸外交”理論，主導(dǎo)了冷戰(zhàn)后  英國外交思維的更新和變化，并對國際政治產(chǎn)生了一定的影響。布萊爾還是一個(gè)積極的  行動(dòng)者，科索沃戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)爭在歐洲都被稱作“布萊爾的戰(zhàn)爭”，他主導(dǎo)的英國反恐  外交更隱隱有縱橫捭闔之勢。盡管英國內(nèi)及國際社會對布萊爾的對美政策存在爭議，甚  至貶之為“美國的傀儡”，但其理論和行動(dòng)已經(jīng)為布萊爾本人贏得了豐厚的政治資本，  被認(rèn)為是自丘吉爾之后英國少有的“杰出政治家”。(注：The  Two  Tonys,Economist,September  28[th]—October  4[th]2002,p13.)其次，從國家利益出發(fā)，英國對美政策  的基本思路是，承認(rèn)美國霸權(quán)的現(xiàn)實(shí)性及由此產(chǎn)生的“合理性”，進(jìn)而試圖通過追隨政  策來換取對美國政策的影響力，同時(shí)借美自重，提升其國際地位。因此，在英國看來，  對其對美政策準(zhǔn)確、完整的描述應(yīng)該是追隨→制衡政策，即通過追隨來施加影響，是當(dāng)  前對美國單邊主義進(jìn)行牽制和修正的最為現(xiàn)實(shí)可行的途徑；當(dāng)然，英國最為看重的還是  能夠挑起這一“重?fù)?dān)”的，放眼當(dāng)今世界，非英國莫屬。

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