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聯(lián)合國體系下的非政府組織及其國際政治效應(yīng)
聯(lián)合國體系下的非政府組織及其國際政治效應(yīng) 在國際體系中，不僅世界各地的發(fā)展階段極不平衡，而且國際行為體(actor)參與世界 政治的程度也很不對稱。就國家、由主權(quán)國家組成的國際組織(如聯(lián)合國)以及由不同國 家的個人或民間團體組成的非政府間組織(non-governmental organizations，即NGO) 這三類行為體而言，由于當今的世界本質(zhì)上依然是由主權(quán)國家所安排的世界，這就決定 了主權(quán)國家參與國際政治的程度最深也最為廣泛，政府間組織如聯(lián)合國次之，而非政府 組織又次之。但是，在逐漸多元化的世界政治中，非政府組織的活動雖不是人們首要的 關(guān)注對象，但由于其活動具有跨國界、非政治和非營利性質(zhì)，且一般也不受自我利益的 驅(qū)動，而著眼點又是人類共同體的利益和特定全球性問題的解決，其作用和影響力在全 球化的世界中日益突出。但總體上，學(xué)術(shù)界對非政府組織的研究還相當有限，學(xué)者們更 樂于關(guān)注和著重分析國家相互關(guān)系，因為這已經(jīng)被理論化了，而且，將非政府組織排除 在世界政治體系要素之外，使世界政治分析模式簡單化，易于操縱。本文旨在概要論述 非政府組織獨特的組織模式和運作方式，其在聯(lián)合國體系里享有的法律地位，并著重論 述非政府組織參與國際政治活動所造成的根本國際政治效應(yīng)及其面臨的根本挑戰(zhàn)。
一、非政府組織的組織模式及其基本運作方式
作為國際行為體之一，非政府組織的歷史淵源甚為久遠。中世紀的羅馬天主教會(Roman Catholic Church)就是最重要的跨國行為體。(注：A.LeRoy Bennett,International Organization:Principles and Issues (New Jersey:Prentice-Hall,1 995),p.279.)但只是在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著全球國際交往的日益增多、通訊和交 通革命、全球相互依存度的增大以及全球化導(dǎo)致的大量跨國問題并因此呼喚國際努力， 非政府組織才得以大量涌現(xiàn)。在20世紀50年代，非政府組織差不多有1000個，1976年已 經(jīng)達到2500個，1986年則達到4649個(如果把標準放得寬一些，將有21529個)，(注：奧 斯特—奧托·岑皮爾著：《變革中的世界政治——東西方?jīng)_突結(jié)束后的國際體系》[M] ，華東師范大學(xué)出版社，2000年版，第88頁。)1993—1994年的《國際組織年鑒》指出 ，“常見的”國際組織有5102個，其中4830個是非政府組織，政府間國際組織僅272個 ，此外還有3606個具有國際傾向的國內(nèi)非政府組織。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，一直到80年代，非政府組織以平均 每年5%的速度增長，(注：Koren A.Mingst,Margaret P.K arns,The United Nationsin the Post-Cold War Era(Boulder:Westview Press,1995),p.57.)而1990年以來，非 政府組織的增長尤為迅猛。
眾所周知，國家間國際組織如聯(lián)合國，其運作主要根據(jù)國家間達成的一致(特別是依憑 政府間合作意愿)或某種程度上的強制性，通過常設(shè)機構(gòu)，按照一定的程序，在不侵害 國家主權(quán)的前提下，來完成其職責范圍之內(nèi)的工作。那么，非政府組織又是如何運作的 呢?
在進行國際性的組織工作時，非政府組織有四種基本的組織模式。第一，有些非政府 組織在某個國家設(shè)有一個總部，盡管其工作是國際性的，是在其他國家展開的。例如國 際救援委員會(International Rescue Committee)：又如1983年成立的阿拉伯人權(quán)組織 (Arab Organization for Human Rights)，雖然每年都出臺一份阿拉伯世界人權(quán)狀況報 告，但該機構(gòu)的運作卻遠在日內(nèi)瓦，而不是在某個阿拉伯國家。第二，有些非政府組織 擁有諸多自治性的國別分部，每個分部有其獨立的專業(yè)組織，每一個專業(yè)組織都向該國 總部匯報工作。這意味著在同一國家內(nèi)有幾個機構(gòu)彼此獨立地開展工作。第三種模式是 ，一些非政府組織設(shè)立了許多募捐辦公室，把籌措的資金集中起來，再通過一個特別的 遍布世界的專業(yè)組織，如國際紅十字聯(lián)合會(International Federation of Red Cross )——其雇員和管理人員都是當?shù)厝恕獊矸峙溥@些資金。第四，某些非政府組織只經(jīng) 由當?shù)氐牟粚儆诒窘M織的非政府組織開展工作。沒有這些當?shù)胤钦M織的幫助，它們 就不能獨立地開展實際工作。如基督教兒童基金(Christian Children's Fund)和牛津 饑荒救濟委員會。(注：Andrew S.Natsios,“NGOs and the UN System in ComplexHumanitarian Emergencies:Conflict or
Cooperation?”,in Paul F.Didehl,ThePolitics Of Global Governance:International
Organizations in anInterdependent World(Bolder:Lynne Rienner Publishers),pp.290—291.)
非政府組織的管理工作由理事會(boards of directors)負責，理事會往往反映了該非 政府組織特有的文化、歷史和所關(guān)注的特定領(lǐng)域。由于多數(shù)非政府組織是通過民眾或企 業(yè)的捐獻來籌措資金的，所以它必須圍繞自己的捐獻來籌措資金的，所以它必須圍繞自 己的捐獻群體制定專門的規(guī)劃，以便在國內(nèi)的資金籌措市場上占據(jù)一定的份額，否則便 無法生存。非政府組織理事會需要核準年度預(yù)算、工資、考察或解雇主要行政官員，以 及掌管集體決策。由于非政府組織的急劇增加，籌措資金的壓力越來越大，為了吸引私 人捐獻者支持它們的計劃，非政府組織還必須借助新聞事件和媒體的報道。事件越是富 有戲劇性，新聞報道的力度越大，籌措資金就越容易。需要強調(diào)的是，非政府組織主要 向自己的理事會負責，其對捐獻者和受益者的責任卻很含糊。(注：Andrew S.Natsios, op.cit.,p.292.)
在參與國際政治的過程中，非政府組織明顯地具有不同于主權(quán)國家和主權(quán)國家間國際 組織的特征。非政府組織主要通過兩類活動來實現(xiàn)自己的職能。(注：葉宗奎、王杏芳 主編：《國際組織概論》[M]，中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第52—53頁。)第一類 活動即對政府間的活動施加影響，又稱為形成“壓力集團和輿論”的活動，具體方法是 通過合乎國際法準則的手段對國家、政府間國際組織制造輿論、施加壓力，以期政策向 有利于己的方向改變；第二類是獨立的活動，是非政府組織作為自主活動者、進行自我 創(chuàng)造的活動。
二、聯(lián)合國體系中的非政府組織
可以說，非政府組織涉及到人類生活的方方面面，從文化到宗教，從人權(quán)到戰(zhàn)爭，從 經(jīng)濟到環(huán)境，等等。由于非政府組織認為現(xiàn)行的立法和建制有著嚴重缺陷，所以要團結(jié) 起來保護和捍衛(wèi)某些一貫蒙受損害的利益；它們企圖通過集體行動，掀起社會的根本變 革和扭轉(zhuǎn)政治的大方向。(注：[加]伊麗莎白·里德爾—狄克遜：“社會運動與聯(lián)合國 ”[J]，載《國際社會科學(xué)雜志》1996，13(2)。轉(zhuǎn)引自葉宗奎、王杏芳主編：《國際組 織概論》，第52頁。)盡管非政府組織具有獲得成功的潛能，但它仍需要在以主權(quán)國家 為中心的國際治中加強多方面、多層次的合作關(guān)系，避免過多的競爭，從而明智地利用 捐贈的有限資源。而合作的最佳途徑是通過聯(lián)合國這個政府間國際組織，因為沒有一個 國際組織像聯(lián)合國那樣在成員、組織和功能上具有如此廣泛的代表性。
聯(lián)合國的創(chuàng)建者們也認為非政府組織在增進聯(lián)合國的宗旨和原則方面有著重要的地位 和作用，并認為國際聯(lián)盟失敗的一個根本原因就是因為它缺乏制度上的手段來解決廣泛 的經(jīng)濟和社會問題，而不得不依賴內(nèi)部的各個委員會。因此1945年聯(lián)合國成立之時，聯(lián) 合國的創(chuàng)建者們決定成立經(jīng)濟和社會理事會，其目的就是謀求國際合作，以解決諸如經(jīng) 濟、社會和文化等國際問題，促進和鼓勵尊重人權(quán)和人類的基本自由，其中特別強調(diào)了 聯(lián)合國與非政府組織之間的關(guān)系。聯(lián)合國憲章第71條明文規(guī)定：“經(jīng)濟暨社會理事會得 采取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關(guān)在理事會職責范圍內(nèi)之事件�！�(注：王 虎華、丁成躍編：《國際公法與慣例》(國際公法卷)[M]，華東理工大學(xué)出版社，1994 年版，第433頁。)所以，盡管聯(lián)合國是國家間的政府組織，但它很早就認可了非政府組 織的重要性。
根據(jù)聯(lián)合國憲章第71條的規(guī)定，聯(lián)合國經(jīng)社理事會在1968年通過了1296號決議，正式 賦予非政府組織以咨詢地位(Consultative Status)，但條件是非政府組織應(yīng)致力于聯(lián) 合國經(jīng)社理事會及其附屬機構(gòu)關(guān)注的問題；必須有一定的代表性和國際性，能夠代表世 界不同地區(qū)國家中的特定和重要的民間社會構(gòu)成部分；民主參與，民主決策。這種咨詢 地位使非政府組織得以出席聯(lián)合國經(jīng)社理事會會議，提交書面報告，在經(jīng)社理事會召開 會議之前發(fā)表聲明。在聯(lián)合國經(jīng)社理事會中，專門設(shè)立了一個非政府組織委員會(Committee of Nongovernmental Organization)，負責審批和接納非政府組織，認可它 們在聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨詢地位和觀察員身份。第1296號決議正式把非政府組織分為 三類：第一類屬于一般咨詢地位，有88個非政府組織(時間至1997年7月，下同)，它們 實際上參與經(jīng)社理事會所有領(lǐng)域的活動；第二類包括602個非政府組織，它們參與某些 特定的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的活動，擁有專門咨詢地位；第三類指那些性質(zhì)和興趣不確定、 偶爾關(guān)注聯(lián)合國活動的非政府組織，有666個。在少數(shù)情況下，第一類非政府組織還可 向經(jīng)社理事會提交議案，將之列入大會議程之中，其建議可直達聯(lián)合國秘書長。(注：Koren A.Mingst,Margaret P.Karns,The United Nations in the Poat-Cold War Era, p.56;Bennett,International Organization,p.298.)1996年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過 的1996/31號決議對聯(lián)合國同非政府組織之間的咨詢關(guān)系再次作了規(guī)定，擴大了對非政 府組織的承認范圍，即由原來的國際性非政府組織發(fā)展為承認各國和地區(qū)性的非政府組 織，并為其參加聯(lián)合國組織的正式國際會議及會議準備階段制定了規(guī)則。
除聯(lián)合國經(jīng)社理事會之外，聯(lián)合國兒童基金、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議以及聯(lián)合國原子 能機構(gòu)等共約20個專門機構(gòu)也同樣給予非政府組織以咨詢地位。1990年10月，聯(lián)合國大 會允許國際紅十字會取得大會觀察員地位，這是第一個獲得大會觀察員地位的非政府組 織。(注：Gene M.Lyons,Michael Mastanduno,Beyond Westphalia?State Sovereignty and International Intervention(Baltimore,The Johns Hopkins University Press ,1995),p.100.亦有學(xué)者認為，國際紅十字會是一個國際組織，但不是非政府組織，當 然它也不屬于聯(lián)合國體系。見Andrew S.Natsios,op.cit.,p.295.)
自1968年聯(lián)合國確立其與非政府組織之間的法律框架以來，與聯(lián)合國建立各種聯(lián)系的 非政府組織日漸增多，至1997年已發(fā)展到1356個。這些非政府組織不僅與總部設(shè)在紐約 、維也納、內(nèi)羅畢、日內(nèi)瓦的聯(lián)合國各相關(guān)機構(gòu)建立聯(lián)系，且與各專門機構(gòu)建立聯(lián)系， 特別是確立了與聯(lián)合國聯(lián)系的會議機制和機構(gòu)機制。(注：見趙黎青：“非政府組織與 聯(lián)合國體系”[J]，《歐洲》1999年第5期。)所謂會議機制是指非政府組織在聯(lián)合國召 開國際會議的同一時間、同一地點、舉行同樣議題的非政府組織國際論壇，邀請國際組 織、政府代表和個人與會；所謂機構(gòu)機制指聯(lián)合國體系內(nèi)各政府間國際組織努力發(fā)展同 非政府組織的聯(lián)系和合作的機制；當前，在聯(lián)合國體系中擁有較大影響力和發(fā)言權(quán)的非 政府組織多數(shù)是在西方發(fā)達國家，因為西方國家較早就呈現(xiàn)出前所未有的經(jīng)濟和技術(shù)的 擴展以及多元化政體的擴展，其非政府組織的歷史久遠，組織完備，規(guī)模大，資金雄厚 。由于非政府組織的多樣性主要反映了人類利益的多樣性和社會性，非政府組織被納入 聯(lián)合國體系之下極大地豐富了聯(lián)合國的特色，特別是突現(xiàn)了其國際合作的宗旨；在聯(lián)合 國體系之下，非政府組織的國際政治參與能力也得到了極大的提高。二者已經(jīng)形成了較 為密切的合作關(guān)系。
三、非政府組織的國際政治效應(yīng)
在聯(lián)合國體系下，非政府組織得以利用聯(lián)合國這個講臺來宣揚自己的政治理念，參與 國際政治，其國際政治效應(yīng)除了前述的其獨特的活動方式所必然導(dǎo)致的大眾輿論壓力外 ，根本國際政治效應(yīng)在于以下幾個方面：
第一，非政府組織正日益強勁地沖擊著國際政治的國家中心模式，使世界政治的多元 化特征更加明顯。
當今世界差不多由近200個獨立的主權(quán)國家組成。這就決定了國際體系主要受到主權(quán)國 家間、特別是大國之間在國家安全價值或國家利益方面的決策過程的支配。主權(quán)國家作 為最根本的行為體實際上表明了世界政治本質(zhì)上依然是以主權(quán)國家為中心，這種國家中 心模式本能地傾向于視包括非政府組織在內(nèi)的非國家行為體(nongovernmental actor)( 注：非國家行為體主要有三種類型：次國家行為體，包括亞團體和運動；個體；跨國家 行為體(組織)。見[日]星野昭吉編著：《變動中的世界政治——當代國際關(guān)系理論沉思 錄》[M]，新華出版社，1999年版，特別見第9章。)的活動為國際政治進程之外的活動 ，賦予它的地位也僅僅是影響政治進程的一個環(huán)境因素，而不是政治進程的一部分。
盡管主權(quán)國家決策在國際社會價值分配中占據(jù)著支配地位和作用，但由于世界國際化 和全球化交錯發(fā)展催生了價值的多元化，包括非政府組織在內(nèi)的非國家行為體得以跨越 國家邊界尋求價值，并構(gòu)成各種跨國家關(guān)系。通過參與國際系統(tǒng)的價值分配過程，非政 府組織極大地提高了自己在其中的地位和能力，并擴大了在全球空間內(nèi)的規(guī)模和密度�！∵@意味著國家間的國家中心網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)從整體上失去了自我支撐的能力，已經(jīng)受到非政府 組織這類跨國家中心網(wǎng)絡(luò)的影響。(注：星野昭吉編著：《變動中的世界政治——當代 國際關(guān)系理論沉思錄》，第436頁。)特別是在全球化進程中，隨著像污染、人口、能源 、貧困和人權(quán)等跨國問題日益突出，特別是在國家行為體雖對這類問題一直予以關(guān)注但 卻缺乏解決手段的情況下，非政府組織得以在要求全球治理(global government)的呼 聲中彰顯自己在這些方面的相對影響力。所以，盡管在以國家為中心的國際體系中非政 府組織的地位很脆弱，但隨著其國際參與能力的日漸加強，其規(guī)模和密度的日益增大， 非政府組織正日益強勁地沖擊著國際政治的國家中心模式，使世界政治的多元化特征更 加明顯。
在聯(lián)合國體系中，盡管由于非政府組織的擴展主權(quán)國家的中心地位相對地下降了，但 主權(quán)國家仍然是國際政治特別是聯(lián)合國的主要行為體，一個根本的標志就是主權(quán)國家可 以利用聯(lián)合國來實現(xiàn)不同的對外政策目標。非政府組織的國際行為體地位雖已獲得國際 認可，但這并不表明其可與主權(quán)國家相等同，更不可能取而代之，它只是在不受地緣限 制的全球政治事務(wù)上享有一定的發(fā)言權(quán)。
其次，非政府組織日益侵蝕著國家主權(quán)，并弱化著國民對主權(quán)國家的忠誠。
根據(jù)傳統(tǒng)的國際政治理論，“主權(quán)確保了國界之外的任何國家都不能干涉國界里面所 發(fā)生的一切。國界外部的人們可以聽任、不關(guān)心、淡化、不理解或者是熱心于這里的所 作所為。或許，國界兩邊的人們接受了主權(quán)的互惠邏輯；如果你們不但心我們的行為 的 話，我們也不會擔心你們的行為�！�(注：Michael Walzer,On Toleration(NewHaven and London,Yale University Press,1997),pp.19—20.)1991年12月19日，聯(lián)合 國大會第46/182號決議特別強調(diào)，人道主義救援必須根據(jù)人道、中立和公正的原則；國 家主權(quán)、領(lǐng)土完整和統(tǒng)一必須按照聯(lián)合國憲章的規(guī)定得到完全的尊重。(注：AdamRobert and Benedict Kingsburgeds.,United Nations,Divided World,p.479.)甚至在 人道主義干涉盛行的今天，有的學(xué)者仍然強調(diào)指出，人道主義干涉只能視為不干涉原則 的一個例外。如果不加以嚴格限制，就很有可能破壞不干涉原則的普遍性和權(quán)威性，進 而破壞維系現(xiàn)有國際社會的國際法秩序。(注：時殷弘、沈志雄：“論人道主義干涉及 其嚴格限制——一種側(cè)重于理論和法理的闡析”[J]，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2001年第8期�！�)
多數(shù)非政府組織宣稱，在發(fā)生人道主義災(zāi)難的情況下，非政府組織可以不受聯(lián)合國憲 章的制約，有權(quán)進行干預(yù)。(注：Gene M.Lyons,Michael Mastanduno,BeyondWestphalia?,p.108.)此外，非政府組織參與國際政治進程這本身就表明了非政府組織 已具備了將某一問題國際化的潛能。通過擴展“國際關(guān)切”(international concern) 概念來侵蝕傳統(tǒng)國際法中的“國內(nèi)管轄”(domestic jurisdiction)概念，從而把某些 領(lǐng)域的問題移出國內(nèi)管轄的范圍，使之成為國際關(guān)切和干涉的對象，從而在相當程度上 侵蝕著國家主權(quán)。(注：Lung-chu Chen,An Introducti 聯(lián)合國體系下的非政府組織及其國際政治效應(yīng)on to ContemporaryInternational Law (New Haven:Yale
University Press,1989),p.224.)當然，非政府 組織的“干涉”行為完全不同于政府間組織的干涉行為，前者的“干涉”通常是消極被 動和低水平的，僅限于收集信息、調(diào)查控訴、督促該國遵守國際承諾等。(注：Gene M. Lyons,Michael Mastanduno,Beyond Westphalia?,p.113.)
主權(quán)的價值還在于它維系著國民對國家的忠誠(loyalty)�！�1648年這一年，可以說是 人們最高的忠誠對象向國家轉(zhuǎn)移邁出重要一步的一年。”(注：David W.Ziegler,War,Peace and International Relations,3[rd] edition (Boston:Little,Brown,1984),p .100.)威斯特伐利亞和會所確立的主權(quán)原則至今還適用。著名的國際政治學(xué)者羅伯特· 吉爾平也指出：“根植于17世紀歐洲的民族主義，已成為現(xiàn)代人占支配地位的信仰�！薄�(注：羅伯特·吉爾平：《世界政治中的戰(zhàn)爭與革命》[M]，中國人民大學(xué)出版社，1994 年版，第221頁。)盡管忠誠通常是情感和傳統(tǒng)的產(chǎn)物，而不是理性的產(chǎn)物，所以忠誠的 轉(zhuǎn)移不是不可避免的；但一個國際組織能夠有效地滿足人們在某些功能領(lǐng)域的訴求，人 們對主權(quán)國家的忠誠便可能轉(zhuǎn)向國際組織。(注：Evan Luard,Basic Texts inInternational Relations:The Evolution Of Ideas about
International Society,( London:MacMillon,1992),p.500.)這一點顯然也同樣適用于非政府組織。為使其行為合 法化，非政府組織特別創(chuàng)新性地提出了一系列新的思想和觀念，吸引或培植一大批精英 分子投身于這類活動之中；或者是通過重復(fù)西方的信仰、生活方式或社會實踐，在非西 方世界培植新的立場。正是由于非政府組織的活動反映了國際社會共有的價值觀念，而 不是主權(quán)國家獨有的價值觀念，所以非政府組織正弱化著國民對主權(quán)國家的忠誠，因而 遭到主權(quán)國家的嚴厲控制。目前，只有比利時承認非政府組織在其境內(nèi)享有特權(quán)，許多 國家對設(shè)在其境內(nèi)的非政府組織較本國的社團的控制更嚴。(注：葉宗奎、葉杏芳主編�。骸秶H組織概論》，第54頁，腳注②。)
再次，非政府組織促使傳統(tǒng)的單純由政府—國際體制實行的治理向由政府—國家體制 與非政府的社會體制相結(jié)合的治理體制的轉(zhuǎn)變，從而擴大了外交政策的參照面。
長期以來，外交似乎是主權(quán)國家獨有的事務(wù)和特權(quán)。在國際政治學(xué)界，現(xiàn)實主義者理 所當然地認為評判外交政策行為的標準在于外交政策是否有助于增強該國的權(quán)勢、安全 、國家利益和國際威望，連同某種程度上的國際干預(yù)能力。理想主義者雖然強調(diào)國際共 同利益、國際規(guī)范和國際體制，但依然強調(diào)主權(quán)國家地位以及均勢、大國控制和戰(zhàn)爭等 國際權(quán)勢機制；雖然突出由隸屬于不同國家的個人之間的經(jīng)濟、文化交往構(gòu)成的跨國聯(lián) 系，但不否認國家在國際體系中占有重要地位；相信道德原則的至高價值，但往往也兼 顧權(quán)勢利益的需要。(注：時殷弘、葉風麗：“現(xiàn)實主義·理性主義·革命主義——國 際關(guān)系思想傳統(tǒng)及其當代典型表現(xiàn)”[J]，《歐洲》1995年第3期。特別見有關(guān)理性主義 部分。)
但是，“全球化時期國際事務(wù)的決策和各種關(guān)系的處理已趨于在一個包容政府、企業(yè) 、政府間的和非政府的國際組織等角色的復(fù)雜體系中來進行，僅僅把視角投向國家的職 能和政府間的關(guān)系已很難能從整體上把握時代發(fā)展的現(xiàn)實和趨勢。”(注：王學(xué)玉：“ 從國際化到全球化”[J]，《世界經(jīng)濟與政治》2000年第8期。)非政府組織的活動突現(xiàn) 了個體外交能力，拓寬了外交空間。所以，外交政策的評價不應(yīng)僅僅根據(jù)其對各個主權(quán) 國家的成效，而且要根據(jù)它對國際社會所產(chǎn)生的后果來衡量。
四、非政府組織面臨的根本挑戰(zhàn)
如前所述，聯(lián)合國很早就承認了非政府組織在促進聯(lián)合國憲章的宗旨和原則方面作出 了重要貢獻：非政府組織通過提出自己的思想主張、行動計劃和解決問題的方法，吸引 人們對聯(lián)合國議題的關(guān)注；就特定問題以及聯(lián)合國的目的與活動進行信息傳播和公眾輿 論動員；有些非政府組織甚至比聯(lián)合國機構(gòu)更有效率、更加有力地完成了聯(lián)合國的某些 傳統(tǒng)任務(wù)，如提供人道救援，滿足社會和發(fā)展的需要，救災(zāi)等。(注：George J.Denko and William B.Wood,Reordering the World:Geopolitical Perspectives on theTwenty-first Century (Boulder:Westview Press,1994),p.265.)自20世紀70年代以來 ，聯(lián)合國發(fā)起召開了一系列全球性會議，議題涉及糧食供應(yīng)、人口、沙漠化、水資源、 軍控、婦女和環(huán)境等問題。召開這類全球性會議的意義在于教育和鼓勵各國人民、非政 府組織和各國政府采取行動，特別是加強它們之間的合作。為此，聯(lián)合國及其專門機構(gòu) 建立了專門委員會，以加強與非政府組織之間的聯(lián)系，爭取它們的支持與合作。
第二次世界大戰(zhàn)以來，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來，非政府組織的數(shù)量急劇增多，其參與國 際政治的頻率和范圍也急劇擴大。但總體上，非政府組織的規(guī)模都很小，其掌握的資源 較之最弱小的國家還要貧乏。據(jù)統(tǒng)計，非政府組織的資金預(yù)算年均不到100萬美元，平 均10名專業(yè)工作人員；相比之下，政府間組織資金預(yù)算年均1000萬美元，平均有200名 專職人員。(注：Theodore A.Couloumbis and James H.Wolfe,Intruduction toInternational Relations:Power
and Justice(New Jersey:1990),p.270.)這無疑嚴重 制約著非政府組織的全球治理能力。
非政府組織雖然可以不受國家政治的控制而自由地運作，但非政府組織對國際政治的 參與完全依靠公眾輿論和說服力量。此外，非政府組織畢竟是由私人組成的，這些人雖 然是來自宗教界、科學(xué)界、文化界、慈善界、技術(shù)行業(yè)和經(jīng)濟行業(yè)的精英分子，但他們 不能直接參與和指導(dǎo)政府的活動。不僅如此，某些強權(quán)政府幾乎總是無視非政府組織的 壓力，甚至不惜冒著遭受國際、國內(nèi)損失的風險，動用國家權(quán)勢來弱化或者消除某些非 政府人權(quán)組織。
非政府組織也不能輕而易舉地適應(yīng)傳統(tǒng)的以國家為中心的結(jié)構(gòu)——聯(lián)合國。(注：Karen A.Mingst and Margaret P.Karens,The United Nations in the Post-Cold War Era,p.12.)在聯(lián)合國體系中，非政府組織的被動狀態(tài)仍沒有改變，尤其是“咨詢地位 ”給它們帶來了諸多的不利：“在已經(jīng)獲得和尚未獲得這一地位的非政府組織之間出現(xiàn) 歧視情況；由于政府間組織握有賦予(或撤銷)這種‘咨詢地位’之權(quán)，增加了非政府組 織對政府間國際組織的依賴。同時，它們也受到攻擊，說它們不過是前者的‘傳聲筒’ 。人們對某些非政府組織產(chǎn)生懷疑，為什么它們要爭取這‘咨詢地位’，它們究竟想要 得到什么?”(注：[比]保羅·吉爾斯：《國際市民社會——國際體系中的非政府組織》 [J]，載《國際社會科學(xué)雜志》，1996，13(2)。轉(zhuǎn)引自葉宗奎、王杏芳主編：《國際組 織概論》，第53頁。)如果非政府組織要求更大的正式地位，這就要求修改聯(lián)合國憲章 ，即把主權(quán)從國家讓渡給“人民”——非政府組織就是“人民”的代表，而這是一個政 治上極其困難也極其敏感的任務(wù)，在某種意義上也是聯(lián)合國憲章所不允許的。
盡管非政府組織有著如此重要的和建設(shè)性的作用，但在國際政治中，它仍未擺脫邊緣 化的地位。這是因為國際政治的本質(zhì)依然是以主權(quán)國家為中心，惟有國家具有強制性權(quán) 勢地位；非政治組織對國際政治的參與也主要局限于聯(lián)合國體系之下，其所獲得的地位 也僅僅是向聯(lián)合國提供咨詢；作為非國家行為體，非政府組織的力量還相當貧弱，其創(chuàng) 造力還相當有限，因而無法得到普遍關(guān)注和應(yīng)有的重視。
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