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北約的變化及未來發(fā)展趨勢
北約的變化及未來發(fā)展趨勢 冷戰(zhàn)結(jié)束特別是“9·11”事件發(fā)生后，北約的種種變化和前景引起了國際社會的持續(xù) 和普遍關(guān)注。2002年5月，北約20國機制建立，北約與其冷戰(zhàn)宿敵前蘇聯(lián)的繼承者俄羅 斯之間的關(guān)系得到了根本改善。11月21-22日，在布拉格首腦會議上，北約又確定了新 一輪東擴接納的7個新成員國名單，并決定成立一支兩萬多人的快速反應(yīng)部隊。所有這 些重要事件，使人們在深切感受到國際安全格局進一步發(fā)生演變的同時，對北約的定位 和未來發(fā)展也產(chǎn)生了很多疑慮。本文試圖從美國的全球戰(zhàn)略及其與北約的關(guān)系，北約冷 戰(zhàn)后的適應(yīng)性改革，以及美、歐、俄三者之間的關(guān)系等幾個方面，對北約進行全面分析 ，力求為變化中的北約定位，探討北約的未來走向及其對國際關(guān)系和中國的影響。
一、從美國全球戰(zhàn)略的角度分析北約
北約是美國在歐洲地區(qū)主導的軍事聯(lián)盟組織，美國的對歐戰(zhàn)略是美國全球戰(zhàn)略的重要 組成部分，因此，分析北約離不開對美國全球戰(zhàn)略及其實現(xiàn)手段的考察。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，從地緣政治和安全兩個角度看美國的戰(zhàn)略部署，不能不提到兩本深刻影 響了美國全球戰(zhàn)略的著作，一本是布熱津斯基的《大棋局》，另一本是前國防部長威廉 姆·佩里和艾什頓·卡特的《預(yù)防性防御：一項美國新安全戰(zhàn)略》。另外，還要看到去 年“9·11”事件對美國全球戰(zhàn)略部署的影響。
布熱津斯基在他的書中強調(diào)指出，“歐亞大陸是最重要的地緣政治目標”，這不僅僅 是因為控制整個歐亞大陸是“取得全球主導地位的主要基礎(chǔ)”，(注：[美]茲比格紐· 布熱津斯基：《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，中國國際問題研究所譯，上 海：上海人民出版社1998年，第52頁。)還因為“世界上兩個人口最多、并有意謀求地 區(qū)霸權(quán)和/或全球影響的國家也都是歐亞國家。所有可能在政治和/或經(jīng)濟上對美國的首 要地位提出挑戰(zhàn)的國家也都是歐亞國家。”在這里，“美國的一個潛在對手可能在某一 天崛起”。(注：[美]茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰(zhàn) 略》，中國國際問題研究所譯，上海：上海人民出版社1998年，第43、53頁。)布氏認 為，蘇聯(lián)解體給美國提供了控制歐亞大陸進而控制世界的千載難逢的機遇，但是這種機 遇 并不能自動轉(zhuǎn)化成為控制能力和機制。美國和古老帝國的統(tǒng)治面臨的任務(wù)是一樣的 ，地緣政治上的三大任務(wù)依次是：“防止附庸國家相互勾結(jié)并保持它們在安全方面對帝 國的依賴性；保持稱臣的國家的順從并維持向它們提供的保護；防止野蠻民族聯(lián)合起來 。”(注：[美]茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》， 中國國際問題研究所譯，上海：上海人民出版社1998年，第54頁。)要完成這些艱巨的 任務(wù)，最有效的辦法就是建立和維持美國在全球范圍的聯(lián)盟體系，“美國在全球至高無 上的地位是由一個的確覆蓋全球的同盟和聯(lián)盟所組成的精細體系支撐的”。(注：[美] 茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，中國國際問題研 究所譯，上海：上海人民出版社1998年，第26頁。)布熱津斯基的《大棋局》實際上為 美國勾勒出了冷戰(zhàn)后中長期的戰(zhàn)略目標及其實現(xiàn)方法，并特別強調(diào)了聯(lián)盟組織對美國全 球戰(zhàn)略的重要性。
卡特和佩里的《預(yù)防性防御》則主要論述“不存在重大威脅情況下的”美國戰(zhàn)略。所 謂重大威脅，即他們所歸納的“甲類”威脅，相當于冷戰(zhàn)期間蘇聯(lián)對美國生存構(gòu)成的威 脅�？ㄌ睾团謇镎J為，冷戰(zhàn)結(jié)束后，“甲類”威脅已經(jīng)隨著蘇聯(lián)的消失不復存在了，美 國面臨的主要威脅是“乙類”和“丙類”威脅�！耙翌悺蓖{主要是“重大地區(qū)性潛在 危機”，會對美國利益構(gòu)成直接威脅。重大地區(qū)性潛在危機發(fā)生的地點主要是波斯灣和 朝鮮半島�！氨悺蓖{是重要地區(qū)危機和恐怖主義對美國利益構(gòu)成的間接威脅，如科 索沃、波黑、索馬里等地的威脅。在“甲類”威脅消失的情況下，美國的安全戰(zhàn)略應(yīng)該 從威懾轉(zhuǎn)變到預(yù)防，防止五種危險其中包括災(zāi)難性恐怖主義演變成為“甲類”威脅�！啊☆A(yù)防性防御是一項內(nèi)容廣泛的政治軍事戰(zhàn)略，包涵了外交政策的各個方面：政治、經(jīng)濟 和軍事�！�(注：這里所說的五種危險是：俄羅斯陷入混亂和孤立，走上侵略道路；前 蘇聯(lián)核武器庫的失控；中國有可能走向敵對；大規(guī)模毀滅性武器擴散；美國境內(nèi)發(fā)生規(guī) 模和能量前所未有的“災(zāi)難性恐怖主義活動”。見艾什頓·卡特、威廉姆·佩里：《預(yù) 防性防御：一項美國新安全戰(zhàn)略》，胡利平等譯，上海人民出版社2000年，第14-15頁 。)軍事上的重點在于“造勢”和“準備”，保持美國的強大力量，防止威脅美國安全 的事情發(fā)生。在歐洲的安排，就是要使北約成為美國重新塑造歐洲的戰(zhàn)略工具。1995年 6月，美國國防部發(fā)布了冷戰(zhàn)結(jié)束后第一部專門針對歐洲和北約的安全戰(zhàn)略報告。報告 宣稱，“美國在歐洲具有生死攸關(guān)的利益。歐洲應(yīng)該是一個民主的、統(tǒng)一的、穩(wěn)定和繁 榮的、貿(mào)易和投資機會開放的、支持并與美國合作促進雙方在歐洲和世界其他重要地區(qū) 政治、經(jīng)濟和軍事利益的歐洲。大西洋合作不僅對促進我們在歐洲的共同利益，而且對 解決全球問題都是關(guān)鍵的�！�(注：U.S.Department of Defense(DoD),“The UnitedStates Security Strategy for Europe and NATO”,June 1995,
http://www.defenselink.mil.)從這個報告中可以看出，美國在歐洲生死攸關(guān)的利益，已經(jīng)不再是 冷戰(zhàn)時期遏制蘇聯(lián)那樣的追求，而是建設(shè)一個能夠與美國合作的民主、統(tǒng)一、穩(wěn)定的歐 洲。美國支持歐盟深化和東擴，堅持北約接納新成員國，都是與上述政治目標的實現(xiàn)連 在一起的。而維持北約的繼續(xù)存在并保留其第五條款的不可動搖，又是防止在歐洲出現(xiàn) 挑戰(zhàn)美國霸權(quán)地位的力量的根本保障。有了北約，美國就在歐洲有了可靠的支持，從而 在歐亞大陸也就有了穩(wěn)固的平臺。北約冷戰(zhàn)后長達十年的適應(yīng)性改造，就是佩里等強調(diào) 的一種在歐洲的“造勢”和“準備”。
“9·11”事件，使卡特和佩里所提出的防止災(zāi)難性恐怖事件演變成為甲類威脅的情況 變成了現(xiàn)實。美國首次感到隨著冷戰(zhàn)消失的甲類威脅又以一種全新的形式出現(xiàn)了，“9 ·11”成為一件深刻影響和改變美國對時代特征、世界格局、威脅來源和對應(yīng)手段等核 心問題看法的重大事件。美國認為，“9·11”后，世界從“后冷戰(zhàn)時代”進入了“后 后冷戰(zhàn)時代”，以不確定性為主要特征的過渡期已經(jīng)結(jié)束，世界邁進了一個跨國性挑戰(zhàn) 日益嚴峻與傳統(tǒng)性重要問題相互交錯、大國沖突概率減低而地區(qū)性沖突和貧困不斷蔓延 的時代。(注：袁鵬：“‘后后冷戰(zhàn)時代’觀的思考”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2002年第10 期，第13頁。)在這種新形勢下，美國的戰(zhàn)略出現(xiàn)了重要的階段性調(diào)整，反恐和防止大 規(guī)模殺傷性武器的擴散成為美國的戰(zhàn)略重點。根據(jù)新戰(zhàn)略要求，在歐洲地區(qū)，俄羅斯成 為更加重要的合作和融合對象，北約的職能也要適應(yīng)美國的戰(zhàn)略變化進行新的調(diào)整。20 02年9月，布什政府在其第一部國家安全戰(zhàn)略報告之中，即明確表示希望北約成為一個 能夠在全球范圍展開行動的組織，即北約必須“在我們利益受到威脅的任何地方采取行 動，根據(jù)北約自己的授權(quán)組建臨時聯(lián)盟，并為建立在不同任務(wù)基礎(chǔ)上的臨時聯(lián)盟做出貢 獻。”(注：U.S.DoD,“The National Security Strategy for the United States of America”,Sept.2002,http://www.white house.gov.)這個報告對北約的設(shè)想與1995 年報告的不同之處，就在于美國希望今天的北約不僅應(yīng)通過不斷東擴成為歐洲統(tǒng)一、穩(wěn) 定的基石，還應(yīng)成為美國反恐的工具。
從美國全球戰(zhàn)略的角度分析北約，至少可以得出以下幾點結(jié)論：第一，歐亞大陸是美 國全球戰(zhàn)略的重點，北約是美國重要的地區(qū)戰(zhàn)略工具，也是美國控制歐亞大陸的關(guān)鍵。 因此，美國不會輕易放棄對北約的建設(shè)。第二，北約主要是在歐洲地區(qū)的一種“造勢” 安排，是針對俄羅斯和防止歐洲地區(qū)發(fā)生動蕩的一種預(yù)防性部署。有了北約做后盾，美 國也就有了與俄羅斯發(fā)展合作關(guān)系的資本。第三，美國試圖通過北約的政治化實現(xiàn)其歐 洲民主、統(tǒng)一、穩(wěn)定的目標，同時又強調(diào)北約必須適應(yīng)新形勢下新任務(wù)的要求，即具備 在其利益受到威脅的地方迅速采取軍事行動的能力。這兩方面的任務(wù)成為冷戰(zhàn)后美國改 造北約的主要目標。
二、北約在冷戰(zhàn)后的適應(yīng)性調(diào)整
北約是1949年西方國家針對蘇聯(lián)可能入侵而建立起來的軍事聯(lián)盟組織，其針對性和排 他性特征十分突出。冷戰(zhàn)終結(jié)和蘇聯(lián)解體，導致北約存在的合法性受到了嚴重的挑戰(zhàn)。 但是，美國需要通過聯(lián)盟體系維持其在全球的霸權(quán)地位，歐洲盟國也希望北約繼續(xù)承擔 集體防御任務(wù)，使歐盟騰出手來建設(shè)經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟。在美歐共同利益的推動下，北約在 美國主導下進行了長達十年多的適應(yīng)性改造。考察北約的適應(yīng)性改造，可以清楚了解北 約職能和作用的變化。
如前所述，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國和歐洲盟國對北約有兩大要求，一方面希望北約成為實現(xiàn) 歐洲統(tǒng)一和穩(wěn)定的工具，這就要求不斷強化北約的政治職能；另一方面，希望北約能夠 轉(zhuǎn)變軍事戰(zhàn)略，應(yīng)付新形勢下新的安全問題，這就要求北約具備處理危機的快速反應(yīng)能 力。北約的改造正是沿著這兩條線索發(fā)展的。
第一，強化北約的政治安全職能，在保留集體防御條款的同時，使雙邊和多邊安全合 作成為聯(lián)盟的重要手段，使北約發(fā)展成為開放性的泛歐合作安全體系的基礎(chǔ)。
作為冷戰(zhàn)期間與蘇聯(lián)集團對峙的軍事聯(lián)盟，北約要想在冷戰(zhàn)后生存下去，必須發(fā)展新 的政治職能，增強其存在的合法性。對此，北約采取的手段之一，就是“向那些在冷戰(zhàn) 期間是我們敵人的國家伸出我們的友誼之手”。(注：NATO,“London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance”,London,5-6 July 1990,para.4.)在1991 年11月羅馬首腦會議上，北約采納了美國國務(wù)卿貝克和德國外長根舍的建議，通過了成 立北大西洋合作理事會(NACC，以下簡稱北合會)的決定。同年12月10日，第一次北合會 召開，并通過了“關(guān)于對話、伙伴關(guān)系與合作宣言”。北合會的成立，是“北約將前蘇 聯(lián)和其他華約國家融入到歐洲安全結(jié)構(gòu)中的第一個組織性步驟”，(注：Hugh DeSantis,“Romancing NATO:Partnership for Peace and East European Stability”, in Ted Galen Carpenter ed.,The Future of NATO,London:Frank Cass,1995,p.62.) 是北約通過建立合作協(xié)調(diào)框架維護歐洲地區(qū)安全與穩(wěn)定的新舉措。這一步驟受到了中東 歐和前蘇聯(lián)國家的積極響應(yīng)，到1992年3月參加北合會的成員國就達到了33個之多。
1994年1月，北約在布魯塞爾首腦會議上接受美國的建議，通過了“和平伙伴關(guān)系計劃 ”(Partnership for Peace,PfP)，進一步加強北約的政治功能。通過該計劃，北約與 中東歐和前蘇聯(lián)27個國家建立了雙邊安全關(guān)系，其合作范圍相當廣泛，包括：危機處理��；國防計劃、政策與戰(zhàn)略；國防采購及其組織與管理；國防研究、技術(shù)、預(yù)算與資源管 理；維和概念、計劃與合作；通訊與信息系統(tǒng)方面的磋商與控制；民事緊急計劃；標準 化行為與管理；語言培訓；軍事演習與相關(guān)訓練計劃；軍事教育與培訓等內(nèi)容。和平伙 伴關(guān)系是北約與各伙伴國眾多雙邊關(guān)系的組合，其主要目標是加強北約與伙伴國的軍事 合作和聯(lián)系，以及在危機處理和維和中的聯(lián)合軍事行動。1997年5月，北約辛特拉外長 會議將北合會與和平伙伴關(guān)系計劃合并成立歐洲—大西洋伙伴關(guān)系委員會(EAPC)，成為 和平伙伴關(guān)系的固定機制，并采取了一系列具體措施推動北約同伙伴國家的政治安全關(guān) 系。通過和平伙伴關(guān)系計劃，北約不僅緩解了中東歐國家要求入盟的現(xiàn)實壓力，將這些 國家納入到北約的戰(zhàn)略安排之中，更為重要的是，北約政治職能空前擴展，有效地遏制 了俄羅斯和歐洲安全與合作組織(OSCE)的傳統(tǒng)影響，將它們排擠到了歐洲安全結(jié)構(gòu)的邊 緣地位。
北合會與和平伙伴關(guān)系計劃，都是美國推動北約向東擴張的準備工作，1999年4月華盛 頓會議接納冷戰(zhàn)后第一批新成員國，則是北約東擴的開始。到2004年絕大多數(shù)中東歐和 波羅的海國家都將成為北約正式成員國。北約擴大并非冷戰(zhàn)結(jié)束以后才開始，冷戰(zhàn)期間 它就先后接納希臘、土耳其、西德、西班牙加入其中。但是，冷戰(zhàn)期間北約的擴大受到 兩極格局的制約，其軍事聯(lián)盟的排他性和針對性沒有改變。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約東擴采取 了開放性和建構(gòu)性的做法，要求申請國根據(jù)北約的標準進行政治、經(jīng)濟、國防體制等各 方面的改造，符合標準的申請國“成熟一個接納一個”。對待俄羅斯采取逐漸融合的辦 法，將其納入到美國主導的結(jié)構(gòu)之中。1997年北約同俄羅斯簽署“基本關(guān)系文件”，確 立了二者的雙邊磋商機制(即19 + 1機制)，2002年初又確立了新的“機制”，將俄羅斯 部分地融入到北約的決策程序之中，基本上以合作方式在歐洲安全結(jié)構(gòu)中為俄羅斯提供 了一定的發(fā)展空間。
北約政治功能的大幅度加強，實際上為北約發(fā)展成為一個成員廣泛、沒有固定敵人、 以多邊和雙邊聯(lián)系的合作安全體系奠定了基礎(chǔ)。
第二，確立處理危機和反恐戰(zhàn)略，突破域外行動限制，并在指揮系統(tǒng)和軍事部署方面 進行大幅度的調(diào)整。
盡管北約大大加強了政治職能，但它畢竟是一個具有實際能力的軍事聯(lián)盟組織，它還 需要調(diào)整軍事戰(zhàn)略以適應(yīng)形勢的變化，這也是北約維護生存的必要手段。冷戰(zhàn)期間，北 約的軍事戰(zhàn)略是針對蘇聯(lián)的可能入侵在核威懾基礎(chǔ)上的前沿部署和防御安排，以保證北 約防區(qū)范圍內(nèi)盟國的安全，北約從未參與任何防區(qū)外的軍事行動。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國及 其盟國認為，大規(guī)模外來入侵的可能性幾乎不復存在，北約成員國面臨的威脅已經(jīng)從傳 統(tǒng)威脅向多樣化、多層次、不確定性和難以預(yù)測的威脅轉(zhuǎn)變，其來源和地域范圍都大大 拓展。北約要想生存下來，還必須具備解決新型威脅的能力，否則將蛻變?yōu)橐粋�單純的 政治組織。正如美國參議院外委會委員理查德·盧格所說，“北約要不走出防區(qū)，要不 就關(guān)門閉市�！�(注：Richard Lugar,“NATO:out of Area or out of Business,aCall for US Leadership to Revive and
Redefine the Alliance”,Presentation,to the Open Forum of the US Department of State,2 August 1993.轉(zhuǎn)引自CarlConetta,“America's New Deal with Europe:NATO Primacy and Double Expansion” ,
http://wwwc.cc.Columbia.edu.)
冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約立即進行了戰(zhàn)略審查，并于1992年6月奧斯陸外長會議上第一次決定 參與域外維和。會議明確規(guī)定，北約將“在個案審查的基礎(chǔ)上，支持歐安會發(fā)起的維和 行動，包括使用聯(lián)盟的資源和技術(shù)。”(注：NATO,Final Communique (MinisterialMeeting),Oslo,4 June 1992,sect.11.)1992年底，北約在實際參與聯(lián)合國授權(quán)的在波 黑的一系列維和行動中，又發(fā)展了“在聯(lián)合國安理會授權(quán)下”展開維和行動的安排。到 1993年中，“危機處理，以及在地區(qū)沖突中維和與創(chuàng)造和平，已成了聯(lián)盟新的核心任務(wù) 。”(注：北約秘書長政治事務(wù)助理John Kriendler,“NATO's Changing Role—Opportunities and Constraints for Peacekeeping”,NATO Review,No.3,June 1993, pp.16-21.)1995年底，北約已接替聯(lián)合國全面承擔了在波黑的維和使命。1999年北約戰(zhàn) 略概念文件明確規(guī)定，在繼續(xù)保留成員國追求共同安全與互助合作外，“北約將尋求在 其他組織合作的情況下預(yù)防沖突，一旦危機爆發(fā)，將在與國際法保持一致的情況下對�！C的有效處理做出貢獻，對非第五條的危機做出反應(yīng)”，(注：NATO,“The Alliance's Strategic Concept”,Washington,1999,Para.31.)“支持個案基礎(chǔ)上的、與其自身程 序相一致的、有聯(lián)合國安理會授權(quán)的或者是歐安組織下的維和與其他行動”。(注：Ibi d.,Para.31.)至此，危機處理與集體防御成為北約的兩大使命，也即“第五條”和“非 第五條”使命。
北約戰(zhàn)略調(diào)整在1999年剛剛告一段落，2001年的“9·11”事件又提出了新的問題�！啊�9·11”事件使美國和北約領(lǐng)導人對威脅的認識發(fā)生了新的變化，從過去強調(diào)威脅的分 散化和不確定性，轉(zhuǎn)而強調(diào)反恐與防擴散作為北約的核心議題�！�9·11”后，北約秘 書長一再強調(diào)，恐怖主義、武器擴散、失敗國家和流氓國家成為“確保供應(yīng)不斷的不穩(wěn) 定”(Guaranteed supply chain of instability)來源，而且這些威脅主要表現(xiàn)為一種 功能性特點，不再表現(xiàn)為地域性特點，因而討論北約是 北約的變化及未來發(fā)展趨勢在域內(nèi)還是域外行動已經(jīng)沒有任 何意義。(注：“NATO:A Vision for 2012”,Speech by NATO Secretary-GeneralLord Robertson,at the Conference“Prague 2002:Challenge and Change for NATO ”,Brussels,3 October 2002,
http://www.nato.int.)美國要求北約跟隨美國的反恐戰(zhàn) 略變化做出新的相應(yīng)調(diào)整。2002年9月的美國國家安全戰(zhàn)略報告甚至以一種要挾的口吻 指出，北約能否“重新像冷戰(zhàn)時期一樣成為大西洋聯(lián)盟成員集體防御的中心保障”，還 要看歐洲盟國是否愿意并具備能力反恐。布拉格北約峰會基本上解決了將反恐作為北約 “新使命”的問題，并決定建立一支2.1萬人的、可在一周到一月之內(nèi)部署的北約快反 部隊(NATO Response Force,NRF)�？梢哉f，美國在“9·11”后進一步推動北約實施了 突破地域和授權(quán)限制、以新的反恐為核心使命的變革。
為了適應(yīng)新的“非第五條”任務(wù)，北約對軍事指揮系統(tǒng)和力量系統(tǒng)一直在進行調(diào)整改 造，以便增加靈活性。對聯(lián)盟力量的要求，強調(diào)“足夠”、“有效卷入能力”、“可部 署性和靈活性”、“存活能力和堅持能力”，以及多國共同行動的“可協(xié)調(diào)性”。通過 多國聯(lián)合特譴部隊(Combined Joint Task Forces,CJTF)和“防務(wù)能力行動”(Defense Capabilities Initiative,DCI)計劃和建立新的“快反部隊”，組建更加靈活機動和有 效的危機處理和反恐力量，推動縮小盟國間技術(shù)和能力差距。在指揮系統(tǒng)領(lǐng)域，北約從 90年代的精簡機構(gòu)已發(fā)展到“9·11”后強調(diào)取代按地域劃分的指揮系統(tǒng)，改為按職能 設(shè)置指揮系統(tǒng)。
從北約十多年的適應(yīng)性改造中，可以看到北約已經(jīng)發(fā)生了重要變化。第一，北約依然 是一個擁有集體防御條款的軍事聯(lián)盟組織，對北約任何一個成員國的侵略都將遭受全體 成員國的反擊，這一點沒有發(fā)生變化。但是，也應(yīng)該看到，冷戰(zhàn)結(jié)束后北約的“第五條 ”使命實際上因沒有入侵危險而不得不束之高閣。第二，北約政治功能空前加強，通過 和平伙伴關(guān)系計劃、地中海對話計劃、東南歐穩(wěn)定計劃等，它正將觸角伸展到前蘇聯(lián)、 中亞、北非等地，一個多種形式的泛歐合作安全網(wǎng)絡(luò)正在依托北約建設(shè)起來。第三，北 約軍事戰(zhàn)略一直在不斷發(fā)生深刻變革，力量建設(shè)及指揮系統(tǒng)都在朝著危機處理方向轉(zhuǎn)化 ，“9·11”后更是圍繞著反恐戰(zhàn)略及其相應(yīng)能力建設(shè)轉(zhuǎn)變。突破區(qū)域限制并依據(jù)任務(wù) 靈活組建臨時聯(lián)盟，在全球范圍內(nèi)參與反恐斗爭，正在成為北約軍事戰(zhàn)略調(diào)整的新方向 。
三、美、歐、俄關(guān)系互動中的北約
北約冷戰(zhàn)后的適應(yīng)性改造也帶來了一些問題。主要是兩個方面：第一，北約的政治與 軍事功能之間存在著一定的矛盾。作為歐洲政治統(tǒng)一的工具，北約要融合前蘇聯(lián)和中東 歐國家。但是，隨著聯(lián)盟越變越大，其磋商過程也就變得越來越長，決策機制越來越復 雜，從而越來越不適應(yīng)冷戰(zhàn)后處理各種危機和反恐行動對快速反應(yīng)的要求。聯(lián)盟作為歐 洲統(tǒng)一的工具與作為具有行動能力的軍事組織之間，存在著某種難以協(xié)調(diào)的矛盾。
第二，冷戰(zhàn)后北約軍事戰(zhàn)略迅速轉(zhuǎn)變，但大多數(shù)歐洲盟國的防務(wù)建設(shè)跟不上北約戰(zhàn)略 的變化。歐洲長期依賴美國的安全保護，冷戰(zhàn)后又忙于經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟建設(shè)，國防投入嚴 重不足，2001年美國一國的國防開支相當于所有歐洲盟國總數(shù)的1.85倍。這種情況造成 美歐之間嚴重的能力差距，而能力差距又導致盟國間協(xié)同作戰(zhàn)困難，帶來費用分攤問題 上的爭執(zhí)，并最終影響大西洋聯(lián)盟關(guān)系的其他方面。
這兩方面的問題給北約帶來了新的危機。從美國的角度說，反恐的艱巨任務(wù)越來越需 要北約，但北約卻變得越來越不那么得心應(yīng)手。這有可能促使美國把北約只看成政治工 具，而在軍事上通過強調(diào)組建臨時聯(lián)盟而忽視北約整體的傾向。這種傾向已經(jīng)在美國官 員的言辭中體現(xiàn)出來。從歐洲的角度看，它一方面擔心美國會越來越多地采取單邊主義 做法，將北約作為一個單純的擺設(shè)；另一方面又希望將有限的資源用于自身能力建設(shè)， 使歐盟具備一定的行動能力。發(fā)展自身能力，也意味著歐洲對北約倚賴的下降。兩者之 間也存在著矛盾。
這些問題的解決要看美歐關(guān)系和美俄關(guān)系在新形勢下的互動。從大國關(guān)系的角度考察 北約，就是要看北約未來發(fā)展的制約因素以及潛在趨勢。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，美歐安全關(guān)系互動一直在兩個層面上進行，一是在北約內(nèi)部，一是在北 約外部。北約內(nèi)部的互動，主要是在北約內(nèi)部發(fā)展歐洲安全防務(wù)特性(ESDI)的問題，總 體上說二者的關(guān)系正在逐漸從依附關(guān)系向平等盟友關(guān)系發(fā)展，但目前美歐之間的能力差 距仍是影響聯(lián)盟凝聚力的重要問題。歐洲盟國擔心因技術(shù)上的差距對美國盟主形成新的 依附，美國對盟國繼續(xù)搭便車也變得越來越?jīng)]有耐心，不斷向歐洲施加壓力，并表現(xiàn)出 對北約能用則用，不能用則單干的趨勢。歐洲已經(jīng)感到，能力差距已經(jīng)嚴重地影響了美 國對北約效用的評估，導致美國寧愿單獨行動和傾向雙邊磋商。歐洲盟國有意改善現(xiàn)狀 ，并認識到在這個問題上，重要的已經(jīng)不是歐洲要求北約做什么，而是歐洲能向北約提 供什么。(注：Kristin Krohn Devold (Minister of Defense,Norway),“What Europe Wants from NATO?”Speech at the Conference “Prague 2002:Challenge andChange for NATO”,
http://www.nato.int.)這也是為什么北約秘書長羅伯遜一再強調(diào) “能力，能力，還是能力”的原因所在。
布什政府借口能力差距和威脅多樣化，要求北約在利益受到威脅的任何地方自己授權(quán) 組建不同任務(wù)基礎(chǔ)上的臨時聯(lián)盟。這一點在歐洲人看來，是美國的單邊主義作祟。因為 依據(jù)任務(wù)組建臨時聯(lián)盟有可能導致美國的自行其事，從而使歐洲人看重的多邊主義失去 意義，(注：Javier Solana,“What can the EU Contribute to a RevitalisedTransatlantic Security Partnership”,
Speech at the Conference on“Prague 200 2:Challenge and Change for NATO”,3 October 2002.)北約也有可能因此而演變成為 一個空殼。如果北約繼續(xù)有效，歐洲也不希望將它變成一個在任何地方都出擊的完全進 攻性的組織，最起碼在采取軍事行動時不是通過臨時聯(lián)盟而是經(jīng)過所有成員國的反復磋 商，另外在歐洲地區(qū)以外的干涉和軍事卷入也要有聯(lián)合國的授權(quán)。美歐最近在伊拉克問 題上的反復爭執(zhí)就體現(xiàn)了雙方在這些問題上的矛盾。單邊主義與多邊主義，全球范圍內(nèi) 進攻與有限出擊，成為美歐在北約內(nèi)部的主要矛盾所在。
美歐關(guān)系在北約外部的互動更具觀察價值。歐盟從1999年開始提出建設(shè)共同安全與防 務(wù)政策，2003年實現(xiàn)建設(shè)歐盟自己的快速反應(yīng)部隊的目標。對此，美國曾一再向歐洲盟 國發(fā)問，歐盟共同安全與防務(wù)政策的發(fā)展“能幫助大西洋聯(lián)盟始終團結(jié)在一起嗎?”會 不會“導致一個最初與北約重疊但最終與北約競爭的歐洲安全與防務(wù)特性”?(注：Strobe Talbott,“America's Stake in a Strong Europe”,Remarks at ChathamHouse Conference,7
October 1999.)的確，歐洲政治聯(lián)盟的發(fā)展預(yù)示著一個新歐洲的 出現(xiàn)，美國如何面對一個政治上更加團結(jié)、軍事上有自己的武裝、社會發(fā)展模式有別于 美國的歐洲，是一個長遠的深層次問題。一個新歐洲對于美國的霸權(quán)是重要的制約，歐 洲會不斷地用自己的聲音修正美國領(lǐng)導世界過程中的偏差。這種偏差在歐洲人眼里就是 美國的單邊主義和為所欲為。美國是選擇繼續(xù)支持推進歐洲一體化的同時推進大西洋一 體化，還是選擇自行其事，任事態(tài)自然發(fā)展，其結(jié)果可能完全不同。
布什上臺后，美歐互動似乎體現(xiàn)了這種深層次的矛盾。但是應(yīng)該看到，一方面布什政 府上臺初期的對歐政策始終在調(diào)整之中，布什總結(jié)越來越多地強調(diào)“北約依然是歐洲和 美國安全的錨地”，國防部也開始加強同歐洲盟國的磋商，就進一步發(fā)展能力建設(shè)、縮 小美歐能力差距提出政策建議。另一方面，歐洲目前的共同安全與防務(wù)政策依然還是“ 紙老虎”的狀況，特別是歐洲在自身能力建設(shè)上存在的問題，(注：關(guān)于歐洲在能力建 設(shè)方面存在的問題，見General Rainer Schuwirth(Director General of theEuropean Union Military Staff),“Hitting the Helsinki Headline Goal”,NATOReview(Web version),No.3,2002.)使它不可能獨樹一幟抵制美國的做法。鑒于歐洲不 論是戰(zhàn)略上還是政治安全上對北約的需要，反恐和防擴散也是歐洲國家的共同利益所在 ，因此歐洲的行為模式仍將主要是在重大問題上表達自己的不同意見以影響美國的決策 ，但最終在根本問題上會支持美國。
美俄和歐俄在歐洲的互動也是影響北約未來發(fā)展趨勢的重要因素�？偨Y(jié)冷戰(zhàn)后美國與 俄羅斯互動的歷史，總的特點是俄從原來西方的敵人變成了西方的伙伴。美俄關(guān)系的化 敵為友從某種程度上降低了北約的軍事功能，也為北約轉(zhuǎn)變?yōu)檎伟踩M織提供了條件 。俄羅斯的轉(zhuǎn)變與冷戰(zhàn)后歐洲新安全結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的張力有關(guān)，正是結(jié)構(gòu)的壓力促使俄羅 斯發(fā)生變化。(注：關(guān)于這一點，可見朱立群：“歐盟、北約東擴與歐洲新安全結(jié)構(gòu)” 一文，《國際問題研究》2002年第6期。)另一方面，也與普京加速與西方一體化的戰(zhàn)略 認知有關(guān)。冷戰(zhàn)后西方國家始終以合作方式融合俄羅斯，也是改變俄政策選擇的重要原 因�！�20國機制”的建立表明，俄羅斯開始在防務(wù)和安全問題上融入歐洲，使俄羅斯在 冷戰(zhàn)后奮斗了十多年的努力有了結(jié)果，那就是分享歐洲安全問題的決策權(quán)�！�20國機制 ”盡管不是在所有領(lǐng)域，畢竟還是在一些領(lǐng)域使俄羅斯有可能參與決策�！�9·11”以 后，隨著美國對外政策向反恐和防擴散重點轉(zhuǎn)移，俄羅斯在美國眼中的分量越來越重�！∶�、俄雙方越來越多地發(fā)現(xiàn)了它們的共同利益所在，甚至開始提出了俄和北約應(yīng)“共同 對付來自歐洲以外威脅”的說法。美國政府和北約文件高度評價俄在反恐斗爭中的重要 作用，強調(diào)加強北約和俄羅斯合作的重要性。美國真正希望通過北約完全融合俄羅斯， 這一重要任務(wù)會進一步強化北約的政治傾向，在軍事上美國更會看重與俄的雙邊關(guān)系和 俄羅斯的反恐能力，這有可能使美國繼續(xù)朝著軍事上強調(diào)北約組建臨時聯(lián)盟的方向發(fā)展 。近年來歐俄關(guān)系的互動，也是考察北約未來發(fā)展趨勢的重要變量。冷戰(zhàn)后，歐洲始終 注意加強與俄羅斯的關(guān)系，“9·11”后更是承諾給予俄“市場經(jīng)濟國家”地位，并強 調(diào)在安全領(lǐng)域加強與俄羅斯的合作。歐俄關(guān)系的發(fā)展將有力地推動歐洲地區(qū)歐、美、俄 三角合作關(guān)系的發(fā)展，同時也是歐洲制約美國單邊主義的重要手段。
總之，冷戰(zhàn)后美歐、美俄、歐俄關(guān)系的互動正在歐洲地區(qū)出現(xiàn)一個三角合作框架，它 毫無疑問將影響北約的未來趨勢。歐美軍事能力差距及安全理念上的分歧，歐洲自身軍 事力量的建設(shè)，俄羅斯與西方合作關(guān)系的發(fā)展，降低了各方對北約的倚賴，大西洋聯(lián)盟 關(guān)系的復雜性也大大增加。
結(jié)論
從美國的全球戰(zhàn)略、北約自身適應(yīng)性改造、歐洲大國關(guān)系互動三個不同的角度分析北 約，可以得出如下結(jié)論：
第一，北約是美國全球戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之一，是實現(xiàn)美國希望歐洲統(tǒng)一、民主、穩(wěn)定的工 具，是歐洲地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的主導力量。美國不會輕易放棄北約，而是會通過各種辦法使 北約適應(yīng)美國的需要。冷戰(zhàn)后美國在改造北約過程中始終能夠牢牢控制主導權(quán)，表明美 國具有進一步改造北約的領(lǐng)導能力。
第二，隨著冷戰(zhàn)后安全態(tài)勢的變化，北約的職能已發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變。北約的集體防御 功能減弱，政治功能大大加強，軍事戰(zhàn)略以危機處理和反恐為主。北約內(nèi)部形成了不同 等級的、雙邊和多邊各種形式的合作安全網(wǎng)絡(luò)，其覆蓋面積遠達中亞、北非和地中海地 區(qū)。這種變化表明，北約的軍事功能有所下降，政治功能不斷上升。對抗性被逐漸超越 ，合作性加強。
第三，安全威脅的變化和俄羅斯與西方關(guān)系的變化，是北約性質(zhì)變化的根源。美國對 北約的期待越來越朝著穩(wěn)定和統(tǒng)一歐洲、威懾大國崛起的方向發(fā)展。而美國力量超強， 歐洲與美能力差距拉大，是軍事上美國對北約依賴逐漸下降的重要原因。美歐聯(lián)盟關(guān)系 的維系較之冷戰(zhàn)期間更為復雜，過去只要強調(diào)蘇聯(lián)的入侵威脅足以維系聯(lián)盟團結(jié)，現(xiàn)在 則需要在威脅之外強調(diào)共同命運和共同價值觀念，聯(lián)盟關(guān)系進入相對不穩(wěn)定時期。
第四，2001年的“9·11”事件，使北約面臨1999年之后的又一次戰(zhàn)略調(diào)整。這次調(diào)整 的重點是解決北約作為歐洲統(tǒng)一的政治工具以及危機處理和反恐斗爭軍事工具之間的矛 盾。北約新一輪擴大將進一步強化北約的政治功能，在軍事上北約要想發(fā)揮作用有可能 走美國所強調(diào)的組建不同任務(wù)基礎(chǔ)上的臨時聯(lián)盟(Misson-based Coalitions)的道路�！拈L遠角度來說，這意味著北約的進一步演變。
第五，北約作為地區(qū)合作安全體系的連結(jié)點，有助于大西洋地區(qū)的和平與穩(wěn)定。而美 、歐、俄三角合作關(guān)系的發(fā)展有助于歐洲和俄羅斯對美國單邊主義政策的制約和影響�！”奔s的進一步演變是否會朝著對中國構(gòu)成威脅的方向發(fā)展，主要看美國的對華政策以及 中美關(guān)系的發(fā)展演變。
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