北約的戰(zhàn)略轉型及其挑戰(zhàn)

北約的戰(zhàn)略轉型及其挑戰(zhàn)　　　　一、布拉格會議再造“新北約”
　　2002年11月21-22日，北大西洋公約組織(簡稱“北約”)在捷克首都布拉格召開首腦會　議。這是“9·11”事件后北約在新世紀召開的第一次首腦會議，也是在美歐裂痕日益　擴大的背景下召開的。會議重點討論了北約的定位、東擴、軍事改革及對外關系等問題　，決定對北約進行重大戰(zhàn)略調(diào)整。本次會議有“改革峰會”之稱，主要特點是面對新的　威脅，突出北約的新使命，發(fā)展北約的新能力和吸收新成員。
　　首先，確立北約的“新使命”，推動北約向“反恐化”方向發(fā)展�！�9·11”事件后，　反恐問題是美國對外政策和安全戰(zhàn)略的重中之重。美國總統(tǒng)布什強調(diào)指出，北約現(xiàn)在面　臨新的使命，這就是反對恐怖主義。布什政府2002年9月20日公布的《美國國家安全戰(zhàn)　略》，將“恐怖分子與技術的結合”鎖定為美國面臨的最大威脅。北約秘書長羅伯遜也　多次指出，恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴散和“失敗國家”已成為北約當前所面臨的　三大“新威脅”。(注：Lord  Robertson:The  Future  of  a  Larger  NATO,speech  atthe  EPC  Breakfast  Policy  
Briefing,Brussels  8  November  2002.)美國總統(tǒng)布什2002　年11月18日表示，他參加在捷克首都布拉格舉行的北約首腦會議的目的有二：一是謀求　盟國對美對伊拉克強硬路線的支持；二是促使北約轉變其使命。為了將北約納入其全球　反恐戰(zhàn)略，布什需要通過布拉格峰會尋求北約成員國在反恐問題上更廣泛的合作。美國　希望改變北約的軍事結構，賦予其應對全球威脅的新地位，使其從防御性軍事組織演變　成打擊“無賴國家”和恐怖組織的軍事聯(lián)盟。在美國的大力推動和主導下，反恐成為北　約新形勢下的新使命，為北約生存和發(fā)展增添了新的“合法性”。
　　第二，大范圍向東推進，吸納“新成員”。會議決定吸收拉脫維亞、愛沙尼亞、立陶　宛、斯洛伐克、保加利亞、羅馬尼亞和斯洛文尼亞。這些被邀請入盟國家將于2004年完　成所有入盟手續(xù)，正式加入北約，從而使北約成員國從目前的19個增加到26個，將北約　覆蓋的區(qū)域擴展到北歐、東歐和東南歐。但是輿論注意到，其中一些國家其實并未“達　標”，只是出于從政治上考慮，才勉強把它們吸收進來。這是北約成立53年來規(guī)模最大　的一次擴大。北約的大步東擴將使其戰(zhàn)略空間大大擴展，直逼俄羅斯，歐洲的政治安全　版圖為之發(fā)生重大改觀。外電認為，俄羅斯西部邊境地區(qū)將逐漸被北約包圍。
　　第三，培育和提高北約的“新能力”。如何提高應對恐怖主義威脅的能力是對北約未　來的新挑戰(zhàn)，也是本次首腦會議的主要議題之一。羅伯遜表示，北約軍事戰(zhàn)略將從“以　威脅為基礎的計劃”(threat-based  planning)朝“以能力為基礎的計劃”(capabilities-based  planning)方向轉變。(注：Lord  Robertson:The  Summit  Ahead:Accession,Transformation,Capability,speech  at  the 
 Weltam  Sonntag  Forum,Berlin,4  November  2002.)這主要包括以下內(nèi)容：一是為保障今后對新的安全威脅作出　快速反應，提高北約的部署能力，行動靈活、機動和協(xié)調(diào)合作。雖然在1999年的北約首　腦會議上就制定了“防務能力計劃”(DCI)，為成員國列出了全面籠統(tǒng)的衡量標準，但　沒有為力量的發(fā)展作出恰當?shù)闹笇А４舜螘�議要求盟國至少在3-5個領域加大實施力度　，特別是在精確制導武器系統(tǒng)、通信、防生化作戰(zhàn)和空中加油等方面作出努力，并將它　們納入歐盟的武器開發(fā)計劃；二是決定大幅精簡目前北約的軍事指揮機構規(guī)模，以提高　軍事指揮機構的效率；三是同意推進建立一支2.1萬人北約快速反應部隊的計劃。該計　劃是美國國防部長拉姆斯菲爾德在2002年9月北約國防部長會議上建議成立的。它要求　這支快反部隊有能力在5到15天之內(nèi)向防區(qū)內(nèi)外任何地點進行部署，它將被賦予對世界　任何一個地方的可疑恐怖組織基地實施軍事打擊的權力，而且不必事先征得這些基地所　在國家或地區(qū)的首肯。拉姆斯菲爾德在布拉格會后說，在布拉格會議上，北約首腦們同　意兩項重大決定：重審和精簡北約聯(lián)盟的指揮結構，使之能夠應對21世紀的新威脅；其　次是提高北約的快反部隊的部署能力，它將是以天計，以周計，而不是以月計。(注：Rumsfeld  Says  Need  for  Regional  Security  Pacts  Has  Grown,Washington  File,November
  29,2002.)
　　　　　　二、冷戰(zhàn)后北約戰(zhàn)略的幾次大調(diào)整
　　布拉格峰會是北約歷史上第16次首腦會議。其中冷戰(zhàn)時期召開了10次，冷戰(zhàn)結束以來　已經(jīng)舉行了5次，它們分別是：1990年倫敦首腦會議；1991年11月北約羅馬首腦會議；1　994年布魯塞爾首腦會議；1997年7月北約馬德里首腦會議和1999年華盛頓會議。這說明　冷戰(zhàn)后北約首腦會議的頻率更高。其重要原因之一就是北約的變化與調(diào)整遠遠跟不上國　際形勢的變化發(fā)展。
　　20世紀90年代初，蘇聯(lián)解體，東歐巨變，華沙條約組織解散，冷戰(zhàn)結束。對西方國家　來說，遭受蘇聯(lián)或華約大規(guī)模武裝進攻的可能性不復存在，因此北約存在理由遭到質(zhì)疑　，其凝聚力也大打折扣。在此情況下，北約開始為生存而“奮斗”。為了生存和尋求其　“合法性”，北約不得不更新概念，轉變職能，為自己尋找新的角色，開始全面調(diào)整其　軍事戰(zhàn)略。值得一提的是，1990年7月6日，北約倫敦首腦會議正式提出要調(diào)整北約的戰(zhàn)　略，并首次提出同原華沙條約組織國家建立合作關系。第二年11月北約羅馬首腦會議通　過了《聯(lián)盟新戰(zhàn)略概念》，它對北約新形勢下的戰(zhàn)略目標、方針、手段和力量作出了新　的規(guī)定，特別是強調(diào)北約的威脅是多層次，綜合性的和難以預測的。會議確定了北約發(fā)　展的新戰(zhàn)略，正式將北約與原華約的“合作與對話”寫入了北約新戰(zhàn)略文件中。12月20　日，北約和原華約國家共同成立了“北大西洋合作特別委員會”，以加強北約同原華約　國家在安全領域的合作。1994年1月，北約首腦在布魯塞爾舉行會議，通過了美國提出　的關于同原華約成員國和其他歐洲國家建立“和平伙伴關系”的計劃。這是北約東擴的　一個重要戰(zhàn)略步驟，旨在把原華約集團的中東歐國家納入北約軍事集團。在美國的推動　下，北約東擴進程進入了一個新階段，1995年9月28日北約正式公布東擴報告，將“門　戶開放”政策作為拯救北約的重要舉措。
　　隨后，在1999年4月紀念北約成立50周年的華盛頓會議上又通過了《華盛頓宣言》，進　一步調(diào)整北約的軍事戰(zhàn)略，提出建立一個“面向21世紀的聯(lián)盟”。當時正值科索沃戰(zhàn)爭　，以美國為首的西方聯(lián)盟將維護西方價值觀作為北約新的任務，在科索沃戰(zhàn)爭中打出了　“人權大于主權”，為“價值觀而戰(zhàn)”的旗號，凸顯了北約的擴張性和進攻性。
　　同時，冷戰(zhàn)結束10多年來，北約除了向東擴展以求生存外，還不斷擴大職能，特別是　拓展其在地區(qū)安全和維和方面的作用。1992年6月4日，北約決定幫助歐安會執(zhí)行在歐洲　的維持和平的任務。這是北約第一次明確規(guī)定可以到北約防區(qū)以外去執(zhí)行任務。同年10　月2日，北約決定正式建立首支快速反應部隊。這支部隊由12個北約成員國的部隊組成　，其主要任務是在突發(fā)危機的情況下迅速增援各成員國部隊，而建立快速反應部隊是北　約新軍事戰(zhàn)略的中心內(nèi)容。12月17日，北約決定，今后將根據(jù)聯(lián)合國安理會的授權，在　其防區(qū)以外采取相應的維和行動。這種角色變化使北約的軍事色彩有所淡化，政治色彩　有所增加，推動北約朝多元化方向發(fā)展。然而，這幾次對北約戰(zhàn)略的調(diào)整和軍事結構的　改造，均沒有從根本上解決北約的生存危機。
　　“9·11”事件再次使北約的定位和角色受到質(zhì)疑，“北約向何處去”成為大西洋兩岸　關注的焦點。北約在“9·11”事件之后雖然第一次啟動“第五條”，但在反恐戰(zhàn)爭中　，其作用只是象征性的。美國為防止北約的決策機制影響美國的反應速度，只尋求個別　國家的支持，而將北約束之高閣。有分析說，這是由于當前世界安全的威脅主要來自恐　怖主義和大規(guī)模殺傷性武器，以應對常規(guī)戰(zhàn)爭為目標的北約指揮和情報系統(tǒng)，計劃和能　力顯然都不適應今天反恐戰(zhàn)爭的需要。因此，羅伯遜警告說：對歐洲國家和加拿大來說　，北約“不現(xiàn)代化，就只有被邊緣化”。(注：Lord  Robertson:NATO:Enlarging  andredefining  itself,speech  at  Chatham  House,London,
18  February  2002,www.nato.int/docu/speech.)此次布拉格會議對北約的戰(zhàn)略思想進行重大調(diào)整，并試圖從根本上　解決其能力不足的問題。這關系到北約的未來和北約能否在今后發(fā)揮維護大西洋兩岸安　全的基石作用問題。
　　當然，北約東擴豈止是為了尋求生存合法性這么簡單?在西方看來，俄羅斯盡管已經(jīng)今　非昔比，但對其戰(zhàn)略意圖仍然疑慮重重。北約向東擴展既可削減和壓縮俄羅斯的戰(zhàn)略空　間和勢力范圍，對俄保持強大的政治和軍事壓力，鞏固冷戰(zhàn)成果，又將徹底打消俄羅斯　國內(nèi)強硬派中存在的有朝一日要“恢復俄羅斯帝國”的念頭。這完全符合西方遏俄、弱　俄、融俄的戰(zhàn)略目標。其實，這一戰(zhàn)略考慮始終占據(jù)以美國為首的北約集團決策者的核　心地位。
　　　　　　三、從“19  +  1”到“20國”機制
　　北約與俄羅斯關系的變化在冷戰(zhàn)結束以來的10余年中，在一定程度上成為觀察西方與　俄羅斯關系的風向標。北約此次能如此大規(guī)模地東進就得益于北約和俄羅斯關系近來的　大幅改善。也許是在經(jīng)過多年的較量后，俄已明白既然反對東擴無效，又沒有力量阻擋　，不如采取更為現(xiàn)實的態(tài)度。因此，俄對待北約戰(zhàn)車大步向自己家門口逼進時反而顯得　平靜而克制。但這并不表明俄羅斯認同北約的擴大。俄羅斯堅持認為，北約擴大既不會　使北約及北約候選國更安全，也不會使俄羅斯更安全。普京總統(tǒng)2002年11月22日在與布　什總統(tǒng)會談后舉行的聯(lián)合記者招待會上表示：“北約東擴沒有必要�！倍硗忾L伊萬諾夫　在談俄外交戰(zhàn)略主要構想時說，俄對北約的看法是：目前以北約為中心的歐洲建設模式　不能應付對歐洲安全與穩(wěn)定的現(xiàn)實威脅。(注：伊萬諾夫：《世界政治中的俄羅斯》載　俄羅斯《國際生活》月刊2002年第5期。)但是與以前有所不同的是，俄羅斯選擇平靜地　表達自己的不同看法。這是俄羅斯對外政策更趨務實的一種表現(xiàn)。
　　在此有必要簡單扼要地回顧一下北約東擴的歷史。1993年8月，俄羅斯總統(tǒng)葉利欽訪問　波蘭期間，波蘭首次提出可能加入北約的問題。當時葉利欽對此反應很冷靜。據(jù)有關輿　論分析說，當時在葉利欽看來，這簡直是天方夜譚。但是，1994年1月，北約發(fā)表了《　和平伙伴關系計劃》后，北約東擴問題由遠而近，開始成為許多俄羅斯政治家特別關注　的話題。俄羅斯認為，北約東擴是針對俄羅斯的，是在擠壓俄羅斯在國際舞臺上的政治　空間，是嚴重損害俄羅斯國家利益的行為。俄羅斯與北約和整個西方的關系一度變得十　分緊張。但是俄羅斯經(jīng)濟面臨巨大困難，無力與西方對抗，色厲內(nèi)荏。西方正是看準了　這一點，向俄羅斯大力施壓，西方認為俄羅斯在北約擴大問題上根本“沒有否決權”可　言。
　　北約擴大的積極倡導者和主導者毫無疑問是美國。冷戰(zhàn)后美俄力量的演變呈現(xiàn)了一種　“背道而馳的”兩極分化模式：美國經(jīng)濟獲得了破記錄的10年持續(xù)擴張期，對俄的全面　優(yōu)勢不斷加強；而俄一直處于“后超級大國的痙攣期”，經(jīng)濟改革屢遭挫折，錯過了一　些發(fā)展良機，現(xiàn)在仍在探索符合俄自身特點的發(fā)展模式。美俄雙方在經(jīng)濟、政治、軍事　等方面的差距不是在縮小，而是在擴大。美俄之間實力對比的不平衡性決定了美俄關系　是一種美進俄退、美攻俄守的不對稱態(tài)勢。
　　為了尋找擺脫尷尬處境的出路，1995年5月，俄羅斯在經(jīng)過長時間的討論和動搖后還是　決定與北約簽署了單獨的合作計劃。1997年5月，在巴黎簽署了俄羅斯與北約相互關系　、合作和安全《基本文件》。該文件指出，雙方互相視為伙伴，確立了后來的“19  +  1　”模式。這實際上為北約東擴打開了綠燈。2000年初，入主克里姆林宮的普京認為，俄　羅斯要實現(xiàn)現(xiàn)代化，需要西方金融和技術方面的支持，同西方對抗與俄羅斯民族的根本　利益是相違背的。普京建議俄外交部邀請北約新秘書長羅伯遜訪問俄羅斯，雙方關系解　凍和趨緩。
　　“9·11”事件后，俄羅斯在反恐行動中對美國提供了寶貴的幫助與支持。同時，普京　在美國退出反導條約、部署反導系統(tǒng)、核裁軍和北約東擴等涉及俄羅斯重大利益的問題　上開始實行“戰(zhàn)略收縮”，以實際行動表明“俄無意與美對抗”。美國對俄在其反恐行　動中的合作給予高度評價，并對俄羅斯的善意作出了積極回應。2002年5月28日，19個　北約成員國首腦和俄羅斯總統(tǒng)普京在意大利羅馬附近的北約軍事基地舉行峰會，簽署了　《羅馬宣言》，宣布正式成立北約—俄羅斯理事會，即“20國”機制。它正式取代了19　97年的“19  +  1”機制，新的理事會成為討論和建立歐洲共同安全制度的新框架，雙方　安全合作的程度和廣度明顯加深�！�20國”機制的成立標志著北約與俄羅斯將在打擊恐　怖主義、防止核擴散、軍備控制、處理地區(qū)危機以及參與國際維和行動等方面加強磋商　與合作，俄羅斯在上述各方面獲得了與北約19國成員同等的責任與權利。北約秘書長羅　伯遜稱，“這是一個不可逆轉的冷戰(zhàn)結束的信號”。
　　然而，圍繞著北約與俄羅斯各自的核心戰(zhàn)略利益的地緣政治競爭并沒有結束，北約與　俄羅斯之間在戰(zhàn)略意圖上的猜疑仍然存在。盡管北約和俄羅斯在新的理事會機制下彼此　的地位并不對等，但是，俄羅斯依然可以利用“20國”機制表達其對歐洲安全的意見，　施加其影響。當然對俄羅斯來說此舉也是無可奈何的選擇。
　　俄羅斯立場的軟化，不再阻攔中東歐甚至波羅的海國家加入北約，使此次北約的擴大　比上一次擴大更順利。布拉格北約首腦會議后隨即舉行了第一次北約——俄羅斯理事會　部長級會議。隨后北約秘書長羅伯遜又赴莫斯科訪問，與俄羅斯就反恐及其他雙邊關系　問題進行會談。美國對俄羅斯的這種對北約政策變化的心態(tài)當然心知肚明。布拉格會議　一結束，布什就匆匆跑到圣彼得堡去安撫俄，向普京表示，俄羅斯已不是“敵人”。但　現(xiàn)實情況是北約東擴后，其軍事力量距離俄羅斯的圣彼得堡就只有幾十公里。對俄而言　，北約東擴豈止是一杯苦酒?
　　中東歐國家爭先恐后加入北約也是推動北約東擴的一個重要因素。冷戰(zhàn)結束以來，廣　大中東歐國家一直將爭取加入北約和歐盟作為它們孜孜以求的目標。首次，從心里它們　仍有些擔心如何在冷戰(zhàn)結束后與俄羅斯這個軍事強國打交道，以維護自身的安全。中東　歐國家將可能擺脫幾個世紀以來始終被視為大國之爭的緩沖地帶的尷尬地位，以取得安　全上的更大依托。北約盡管面臨著如何盡快找到后冷戰(zhàn)時期的地位問題，但輿論還是視　其為歐洲的一個“穩(wěn)定因素”，是中東歐國家理想的“安全港”。其次，是解決“身份　”問題，加入北約就等于取得了進入“西方俱樂部”的綠卡，不僅獲得北約的安全保護　，而且還理直氣壯地成為西方社會的一員，因此加入北約使中東歐國家獲得了心理滿足　。這就是為什么多年來中東歐國家一直在苦苦尋找加入北約的原因。1999年3月，波蘭　、匈牙利和捷克加入北約后，進一步刺激了其他中東歐國家加入北約的要求。
　　　　　　四、不確定因素
　　北約的戰(zhàn)略角色轉型將是一個漫長、復雜也可能是充滿不確定因素的進程。在2002年1　1月21日的會議結束后，北約秘書長羅伯遜再次強調(diào)，北約的大門仍然是敞開的，北約　在布拉格會議上宣布的7國將不會是最后一批。據(jù)報道，目前還有阿爾巴尼亞、馬其頓　、克羅地亞3國在北約門外排隊，這一名單還可能會包括格魯吉亞和烏克蘭等前蘇國家　。美國官員也表示，美國贊成北約全面的擴大，要讓盡可能多的國家加入北約。但是，　從下一階段看，它將受到以下幾個問題的困擾。
　　(一)美歐俄角力將更加明顯。新一輪北約東擴后，三方利益更加錯綜復雜，且各有所　圖。俄明知無力阻擋北約東進，轉而向北約靠攏，希望通過俄羅斯—北約理事會推動其　由純軍事組織向政治—軍事組織方向轉化，以便弱化北約的軍事職能。普京在2002年4　月發(fā)表的《國情咨文》中說，俄羅斯將外交的優(yōu)先除了獨聯(lián)體外就是歐洲。俄向歐洲靠　攏，實際上也成為歐盟對美的離心力的原因之一，無疑在美歐之間打進一個楔子。歐洲　盟國對北約在新形勢下應扮演什么角色也有自己的看法。德國總理施羅德說，北約的價　值已遠遠超出“單純的軍事同盟”。法國總統(tǒng)希拉克強調(diào)的是北約與歐洲防務的“一致　性”。他認為，雙方的作用應該互補，歐洲人必須從歐洲的安全利益出發(fā)考慮北約問題　。美國則意在將北約納入其反恐軌道，將其改造成一個可以突破防區(qū)的具有快反能力的　戰(zhàn)爭工具。今后美歐之間還可能在對“威脅構成”等方面產(chǎn)生分歧，從而影響到它們在　對外采取行動的意愿和方式。
　　(二)發(fā)展培育新的軍事能力對于北約來說將是一個長期的過程，但問題是美歐軍事水　平差距不是在縮小而是在擴大。冷戰(zhàn)結束以來，歐洲防務開支就普遍呈下降態(tài)勢，2001　年美國的防務費用比北約其他18個盟國高出85%。2002年美國軍費開支占國家預算的3.4　%，歐洲平均只有1.8%，只有英法超過2%。在大規(guī)模武裝進攻的威脅消失后，歐洲國家　更愿意將錢花在社會福利上，而不是軍事上。美國認為，美軍是以假想的未來戰(zhàn)爭而投　資，歐洲卻僅僅基于海灣戰(zhàn)爭和科索沃戰(zhàn)爭的經(jīng)驗而投資，仍鐘情于飛機、軍艦、坦克　等傳統(tǒng)硬件，而對軍事情報及通訊系統(tǒng)的投資不太積極，在軍事革命方面被美國遠遠地　拋在后面。新入約的成員國大都是軍事小國或弱國，難以實現(xiàn)與北約的協(xié)同作戰(zhàn)，北約　內(nèi)部的能力差距只會越來越大。在這種情況下，縮小大西洋兩岸之間軍事能力差距不過　是紙上談兵。英國《金融時報》2002年11月18日就北約布拉格首腦會議發(fā)表文章，認為　在美歐關系中出現(xiàn)了三個分道揚鑣的趨勢。第一，歐洲自己的成功使得它不再需要美國　的監(jiān)護。歐盟的總財富就快趕上美國。在準備東擴的過程中，歐洲正強化它的集體特點　。正實行民主化的俄羅斯不僅沒有威脅到歐洲，而且還希望有朝一日加入歐洲的行列。　在這種環(huán)境下，這個大西洋聯(lián)盟已經(jīng)失去了它存在的理由。第二，大西洋兩岸在政治上　正日益疏遠。布什政府的單邊主義在激怒歐洲上發(fā)揮了出色的作用，使得許多歐洲人不　再愿意接受美國的粗暴手段。反美言論越來越明顯。布什政府認為，歐洲在軍事上的軟　弱和吹毛求疵，更像一個討厭的人，而不是一個伙伴。第三，美國的重點正從歐洲轉移　。美國在全球其他地方面臨著越來越緊迫的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，尤其是現(xiàn)在，在東亞和中東地區(qū)　的一長串繁重任務上又增加了反恐怖斗爭。阿富汗戰(zhàn)爭已經(jīng)把美國在東南歐的力量轉移　到了南亞。迫在眉睫的對伊拉克戰(zhàn)爭將進一步分散美國對歐洲的注意力�？梢�，美歐軍　事能力上的差距與雙方在戰(zhàn)略利益上的差異，將使大西洋兩岸在今后的北約軍事政策和　戰(zhàn)略整合方面的協(xié)調(diào)難度更大。
　　(三)北約快反部隊與歐盟快反部隊之間的關系微妙。在科索沃戰(zhàn)爭后，歐盟發(fā)誓要增　強歐洲的軍事能力，將在2003年啟動6萬人的“歐洲快反部隊”，但美國搶先提出建立　北約自己的快反部隊，使歐洲盟國“深感意外”。美國顯然有利用北約快反部隊牽制歐　盟快反部隊的意圖；而歐盟也對美的意圖洞若觀火，卻有苦難言。美國將提供火力，而　歐洲人將提供“軟力量”，而且還要收拾殘局。(注：

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