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新村治研究
新村治研究 摘要： 本文首先簡要回顧了村治的歷史變遷�，F(xiàn)行村民自治模式的內(nèi)在角色沖突，可以歸為三重層次。我們并指出了村治的兩種應有職能及其殘缺。在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應有之義和當務之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，實際上在新的形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡化治理，需要以不同類型的非營利中介組織為載體，開展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會化服務體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會為主體實施村治，可望在相當程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實現(xiàn)村治的整合即新村治 關(guān)鍵詞：村治；村民自治；非營利組織；中介組織 On New Patten of Village Governance Chen Lin Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences (CAS) Abstract : We have reviewed the historical evolvement of village governance in first. There are there kinds of conflicts inherently in the current village self-governing model. We also point out two expected function and existing deficiency in it. In order to break through the puzzledom, we put forward a new viewpoint of integrating of village government based this research. The key meaning and urgent affairs of village governance rest with intermediary role not only between government and peasants but also between peasants and market. In fact, the daily life and ;benefits of peasants are more usually related to the latter. From hierarchy governance to network governance, we bring the reform of supply and marketing cooperation and credit union into the framework of village governance. Key Words : village governance; self-governing; Non-profit organization(NPO); intermediary organization （一）背景 村治，即鄉(xiāng)村治理。村治在中國，經(jīng)歷了歷史的變遷。如徐勇指出，在傳統(tǒng)中國社會，鄉(xiāng)村治理一直存在國家行政權(quán)與社會自治權(quán)兩個方面力量的交互作用。一方面是國家行政權(quán)不可能對廣闊的鄉(xiāng)村社會進行直接的統(tǒng)治，另一方面在于小農(nóng)經(jīng)濟和宗族社會有一定的社區(qū)自主治理功能。因此，從一般意義上講，中國古代也存在自治，即以地方宗族勢力為依托的族民自治，其實質(zhì)是地方鄉(xiāng)紳把持鄉(xiāng)村的公共政治權(quán)力與資源，與國家行政權(quán)力共同管理鄉(xiāng)村社會,雖然國家行政權(quán)從來就沒放棄過把統(tǒng)治權(quán)下沉到鄉(xiāng)村基層的努力[ ]。 已有研究表明，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度的網(wǎng)絡化特征，即鄉(xiāng)村公共權(quán)力的合法性鑲嵌于以宗教、宗族、各種商業(yè)組織、市場以及諸如庇護者與被庇護者、親朋關(guān)系等共同構(gòu)成的“權(quán)力文化網(wǎng)絡”之中。通過進入“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”，鄉(xiāng)村精英取得為其成員所認同的象征性資源(地位、榮譽等)，掌握鄉(xiāng)村治理權(quán)。但是，近代以來，隨著國家權(quán)力的擴張，中國鄉(xiāng)村治理的這種獨特的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)遭到破壞，鄉(xiāng)村治理不得不依賴自上而下強制性的國家行政權(quán)[ ]。 1949年以后，最初曾在村一級設(shè)立了政權(quán)組織，即村人民代表會議和村人民政府。1954年憲法取消了村級政府的建制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下工作單位為自然村、選區(qū)或行政村，由鄉(xiāng)人民代表互選產(chǎn)生的主任協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)村事務[ ]。此后開始的農(nóng)業(yè)合作化運動，第一次把農(nóng)村的經(jīng)濟組織與政治組織重合起來，形成了高度集權(quán)的人民公社體制。人民公社既是廣大農(nóng)村賴以生存的集體經(jīng)濟組織，又是國家政權(quán)在基層的工作單位。作為國家基層政權(quán)，公社必須對上負責，貫徹執(zhí)行上級政權(quán)的命令，公社主要領(lǐng)導也由上級政權(quán)任命。生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊只是公社的下屬生產(chǎn)單位，必須接受公社的集中統(tǒng)一指揮，農(nóng)民的自主權(quán)更被嚴格限制在極狹窄的空間內(nèi)[ ]。公社，從而國家，對農(nóng)村擁有幾乎無限的資源汲取權(quán)，以充工業(yè)化的原始積累之需。 一九八零年代開始，承包制普遍推行，原來“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制迅速瓦解。但是在這一過程中，由于缺乏正確引導，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟喪失殆盡，集體財產(chǎn)被哄搶一空，公共設(shè)施也因無人管理而趨于荒廢。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對于諸如交通、水利、教育、衛(wèi)生、治安乃至文化娛樂設(shè)施等公共物品的需要開始上升。農(nóng)村群體出現(xiàn)的利益分化，也需要一個整合機制。 在此背景下，村民自治作為新時期村治的一種有益探索，應運而生。最早于1980年底，廣西宜山、羅城兩縣一些農(nóng)村就自發(fā)出現(xiàn)了一種全新的組織形式——村民委員會（也有的稱為管委會、議事會等），以取代原來的生產(chǎn)大隊，因為原來的生產(chǎn)大隊已經(jīng)由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行而日益趨于瓦解。隨后，四川、河南、山東等省陸續(xù)出現(xiàn)類似的組織。1982年8月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國政法工作會議紀要》，對此加以肯定。1982年12月通過的新憲法第111條明確了村民委員會和居民委員會的“基層群眾性自治組織”的地位，但是，在實踐中缺乏回應。如何看待基層治理模式，這時出現(xiàn)了兩種截然不同的思路。一些省及省級以下地方政府的思路是組建村公所，將行政系統(tǒng)延伸至最基層，全國人大常委會及民政部的思路則是加強村民自治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的法定關(guān)系由領(lǐng)導改為指導[ ]。 1983年1月中共中央發(fā)出《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，區(qū)分了基層組織的前后性質(zhì)，并指明其發(fā)展方向。1983年10月中共中央、國務院下發(fā)《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，提到在鄉(xiāng)即原來的公社以下建立村民委員會，并重申村民委員會是基層群眾性自治組織；接著在1986年9月發(fā)出的《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》表明，在基本完成政社分開和建立鄉(xiāng)政府工作后，國家開始將注意力投向鄉(xiāng)以下的村級組織和體制，由此加速推動了村民自治的興起。1987年11月，全國人大通過的《村民委員會組織法（試行）》，依據(jù)憲法第111條，對村民委員會的性質(zhì)、地位、職責、產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)以及村民會議的權(quán)力等做了全面的規(guī)定，在其第三條中明確鄉(xiāng)政府與村委會的關(guān)系是指導與協(xié)助而不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，確立了村民自治的原則。這是中國農(nóng)村村民自治興起的明確標志[ ]。1993年，中共中央7號文件決定：“為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機構(gòu)村公所”。此舉也為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。經(jīng)過多年的徘徊，1998年11月，《村民委員會組織法》得以正式頒行，村民自治成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點。 作為中國農(nóng)村基層政治組織的基本形式，村民自治在取得若干成效的同時，也已暴露出某些深層的問題。本文先擬討論其中的角色沖突，并歸之為三重層次；然后，指出村治的兩種應有職能及其殘缺；在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應有之義和當務之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，實際上在新的形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡化治理，需要以不同類型的非營利組織為載體，開展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會化服務體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。其實，農(nóng)協(xié)無非是綜合性的合作社，合作社無非是專業(yè)性農(nóng)協(xié)，不過綜合性中介組織具有專業(yè)性組織無可替代的作用。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會為主體實施村治，可望在相當程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實現(xiàn)村治的整合。 （一）村治的三重角色沖突 1．1 村黨支部與村民委員會的關(guān)系 《村民委員會組織法》一方面從法律上確立了村委會的自治主體地位，另一方面也不忘在第三條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。但是，按照這一原文，雖其語焉不詳，仍然可見，《村民委員會組織法》更傾向于強調(diào)基層黨組織務必貫徹黨的村民自治方針。至于《黨章》本身的第三十二條也規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村黨支部，領(lǐng)導本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾性自治組織充分行使職權(quán)”。 在村民自治開始在全國展開不久，中共中央于1990年12月發(fā)出《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級組織建設(shè)工作座談會紀要〉的通知》（1990年中發(fā)19號文件），明確提出加強以黨組織為核心的村級組織建設(shè)，同時規(guī)定，村民委員會是在黨的領(lǐng)導下，在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。1994年中共中央更在《關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》中強調(diào)，“黨支部要加強對村民委員會的領(lǐng)導，支持村民委員會依法開展工作”，“村民委員會必須把自己置于黨支部的領(lǐng)導之下，積極主動地做好職責范圍內(nèi)的工作”。 現(xiàn)行政策法規(guī)關(guān)于村民委員會和村黨支部的定位，理論上難以解釋，實踐中更不便操作。根據(jù)常識也不難想見，他們的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，觀點、主張更可能不一致。這樣兩個權(quán)力中心，并無明確分工，各自都有“尚方寶劍”在手，很容易滋生事端，內(nèi)耗不斷。 相比于村黨支部，在理論和法律上，也在大量的現(xiàn)實中，村委會擁有更為廣泛和直接的民意基礎(chǔ)。而村黨支部則擁有傳統(tǒng)的權(quán)威和意識形態(tài)上的特殊地位。相當多的地方過度強調(diào)村黨支部的核心作用，造成村支部過度干預乃至包辦村委會工作，將村委會變成了村黨支部的輔助組織，使村委會喪失其自治功能，嚴重妨礙了村民自治的正常運行及其完善和發(fā)展[ ]。另外一些地方訴諸于其他種種制度設(shè)計，如交叉任職、“兩票制”等等，意在拓寬村黨支部的民意基礎(chǔ)，使“黨的領(lǐng)導”兼容于村民自治的框架。 但是，現(xiàn)有的調(diào)和上述兩者關(guān)系的努力往往收效甚微，偶有成功的經(jīng)驗也無普遍推廣的價值。表面上看這是一個“平行結(jié)構(gòu)”的問題，其實從深層來說，卻是一個“上下結(jié)構(gòu)”的問題。村委會與上級政府并無隸屬關(guān)系，而黨組織遵循嚴格的“民主集中制”原則。《黨章》第十五條規(guī)定，“黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定”，第二十九條規(guī)定，“黨的支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準”�！吨袊伯a(chǎn)黨基層選舉工作暫行條例》第十五條更規(guī)定，“上級黨的組織認為有必要時，可以調(diào)動或指派下級黨組織的負責人”，第十六條則要求黨支部書記、副書記的候選人先經(jīng)“上級黨組織審查同意”。中國共產(chǎn)黨是我國唯一執(zhí)政黨，從廣義上講，黨的組織是政府機構(gòu)的組成部分，黨對村委會的領(lǐng)導和干預實際上可以被看作政府行為。村黨支部，特別是村支書，更容易成為上級政府的代理人。這才是沖突的根源。我們傾向于認為，村民委員會與村黨支部之間的緊張關(guān)系，有相當因素是村級社區(qū)與上級政府可能矛盾的反映，以下詳加討論。 1．2 村民委員會與上級政府的關(guān)系 《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”�！洞迕裎瘑T會組織法》第二條具體指出，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；第九條明確，“村民委員會的主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生”；第十條，“村民會議由本村18周歲以上的村民組成”；第十一條，“村民委員會向村民會議負責并報告工作”。 因此，作為一個“群眾性自治組織”，從理論和法律上講，村民委員會是村民自下而上選舉產(chǎn)生的，其經(jīng)費也來自村民，循此毋庸置疑的合法性邏輯，自當對下負責，其主要任務在于辦理社區(qū)公共事務和公益事業(yè)等等。而現(xiàn)實中的村委會，難以避免地，更多精力用于為上級政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計劃生育）”，實際充當著上級政府的派出機構(gòu)，履行著類似于“村公所”的職能，在這個意義上，“行政村”的稱謂倒也切中實質(zhì)。 如果真正落實了村民自治，村委會選舉擺脫了上級包辦或暗中控制，在現(xiàn)行體制下，則還有“尾大不掉、政令難通”的擔憂，亦非空穴來風。其實，從法理上講，村民委員會是否有義務為行政當局“催糧”、“催款”、“催命”，尚且值得質(zhì)疑，何況這些行為往往處于村民個體利益的對立面呢。《村民委員會組織法》第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”，從其語氣上說，這種“指導、支持和幫助”可以接受，也應該可以不接受，何況后面還規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府……不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”呢。第四條還寫道，“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，但這究竟是一般性描述還是強制性義務，立法者似乎也是頗費躊躇的[ ]。如果村委會具有無條件、無止境的“協(xié)助”義務，則將在事實上喪失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。 現(xiàn)有的案例顯示，上級內(nèi)定人選之外的“黑馬”上任后，多能主動示好于基層政府，賣力甚殷，這不妨理解為傳統(tǒng)合法性訴求的一種模仿或沿襲，但是，這種慣性難以持久，因為他們將很快發(fā)現(xiàn)自身的合法性來源本已足夠充分。所以，在所謂村民“民主”自治的旗幟下，鄉(xiāng)村精英如果挾“民意”自重，消極抵制乃至積極對抗行政當局，應該不致令人大感意外。對此，不能脫離現(xiàn)實的利益格局，寄希望于個別人的甚么政治覺悟。當然，基層政府不會容忍村委會潛在的“獨立主義”傾向，而村民對于唯上是從的村委會的不滿也日益滋長。這種角色沖突、“兩頭受氣”的局面，更可能使得鄉(xiāng)村精英自甘游離于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓當?shù)馈拈L期的演變來看，都將嚴重動搖現(xiàn)政權(quán)的根基，危及國家的長治久安。 村委會單純充當政府與農(nóng)民的中介，必然遭遇到上述困擾。雖然自治組織代行部分行政職能，在歷史上和國際間都是有例可循的，但是往往隱含著一定的交換條件。現(xiàn)在的情況是，政府之于村委會，欠缺一種類似于談判協(xié)商從而達成合作的機制；同樣地，村委會之于農(nóng)民，也更多是一個索取的機制，少有回報。村治沖突之求解，首當矯正上述不對稱的制度安排。下文還將深入討論。 1．3 村委會與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系 通常所謂的村集體云云，這個概念是不清楚的。嚴格說來，哪怕按照現(xiàn)行的法律條文，村是村、集體是集體，兩者不是一回事，雖然表面上常有重合。如1999年3月修訂后的《中華人民共和國憲法》第八條載明：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。而《村民委員會組織法》第五條還規(guī)定，“村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。這里至少說明了“村民委員會”與“集體經(jīng)濟組織”，兩者不是一回事，否則何來“尊重”、“維護”、“保障”之說呢。 但是，自從人民公社解體以來，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設(shè)置及其地位，有關(guān)規(guī)定較為含糊，莫衷一是。1982年12月31日中共中央政治局討論通過的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》認為，生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊是“集體所有制的合作經(jīng)濟”，有必要保留。中共中央又在《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中，主張政社分開后的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織應“在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式和規(guī)�？梢远喾N多樣”，其名稱可以叫“農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱”，同時規(guī)定這種經(jīng)濟組織“可以以村（大隊或聯(lián)隊）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊為單位設(shè)置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”。1987年初，中共中央政治局在文件中指出：“目前在鄉(xiāng)一級，有些根據(jù)政社分開的原則設(shè)立了農(nóng)工商聯(lián)合社等機構(gòu)；在村一級，有的單獨設(shè)合作機構(gòu)，有的則由村民委員會將村合作社與村自治合為一體”[ ]。事實上，調(diào)查顯示，名為“農(nóng)工商聯(lián)合社”的合作經(jīng)濟組織在鄉(xiāng)一級，有的“取消”了，有的則“名存實亡”，并沒有機構(gòu)存在了[ ]。在村一級，少數(shù)地方是一套機構(gòu)、兩塊牌子；兩套機構(gòu)人馬、兩塊牌子的更為少見；大多數(shù)地方，則只有村委會，沒有另行設(shè)置（哪怕名義上的）村合作經(jīng)濟組織。即使在那些自稱已經(jīng)建立或保留了（村級）“合作社”的地方，那里的農(nóng)民往往也是只知有“村委會”，而不知有“合作社”[ ]。從過去的“生產(chǎn)隊”演化過來的“居民小組”，從“生產(chǎn)大隊”演化過來的村，已經(jīng)成了“集體經(jīng)濟組織”的代名詞，以便在名義上，擁有農(nóng)村“集體”土地的所有權(quán)[ ]。 現(xiàn)在想來，改革之初在推行家庭承包的同時，不忘強調(diào)“雙層經(jīng)營體制”與“集體經(jīng)濟組織”，恐怕更多出于政治上的顧慮，唯恐被指責為“私有化”、“回頭路”，所以差不多是“虛幌一槍”。這與今天面向市場經(jīng)濟所呼喚的農(nóng)民合作組織，背景和意義迥然不同。 在村一級，傳統(tǒng)意義上的集體經(jīng)濟組織現(xiàn)已有名無實�！按迳绾弦弧币埠茫写鍩o社也好，原本只要在意識形態(tài)上勉強能夠自圓其說，應可安然無事。但自一九八零年代開始，大量出現(xiàn)的村辦企業(yè)，往往也假以“集體所有制”之名，這就使得問題復雜化了。這些企業(yè)不少是向村民集資或舉債興辦，還有的動用了集體積累乃至征地補償款等資金來源。有的村辦企業(yè)甚至涉足金融、房地產(chǎn)等投機生意（在南方似乎并不少見）�？墒�，姑且不論及腐敗的問題，市場本身也是風險莫測的。一旦經(jīng)營失策、周轉(zhuǎn)不靈，某些村因為村辦企業(yè)的緣故，負債數(shù)千萬，人均幾萬、十幾萬，亦不罕見。當然，也有的村則是建學校、公路和水利設(shè)施，或者干脆是為了借錢完成迫在眉睫的上繳任務，導致負債累累，積重難返，惡性循環(huán)，竟然有村支書不堪重負自殺的[ ]。1997年農(nóng)業(yè)部對10個省份的調(diào)查就顯示：鄉(xiāng)級平均負債約400萬，村級平均負債約20萬，如今最嚴重的個別鄉(xiāng)負債4000萬[ ]。這種鄉(xiāng)村債務危機，特別是村級債務，成因固然非常復雜，我們這里僅考慮其中的一個方面，即村民委員會與新生的“村辦集體企業(yè)”的關(guān)系問題。 村委會作為法定的“基層群眾性自治組織”，其合法存在歷來無需在民政部門、更不必到工商部門取得登記。但是，其本身缺乏嚴格界定的獨立財產(chǎn)和法人地位，村委會能否獨立從事民商行為，以及在什么程度上可以承擔何種的民事責任，是不能不有所疑問的。當然事實上，如上所述，村委會動用集體積累或向村民集資創(chuàng)辦的企業(yè)大量存在，問題的癥結(jié)在于，由此引起的企業(yè) 新村治研究經(jīng)營債務，特別是在需要強行清償?shù)那闆r下，其最終的承擔者是誰？恰恰因為名為“集體所有制”，很多時候，這些債務由村委會承擔，又通過村委會轉(zhuǎn)嫁給全體村民。村民可能在事不關(guān)己、渾然不覺的情況下，背上莫名其妙的債務，豈不滑天下之大稽？所以必須理順這當中的關(guān)系。 村委會的首要職責在于辦理社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，事實上擁有法定的壟斷地位。既然越來越多的國有企業(yè)都應當退出競爭性領(lǐng)域，政府機關(guān)也不再被允許直接充當投資者，村委會更不宜涉足純粹的經(jīng)營活動。如果確有必要和實力投資企業(yè)，也要按照《公司法》的規(guī)范程序，采取有限責任的形式，明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)�，F(xiàn)行法規(guī)雖然承認了村委會的投資主體資格[ ]，但是，村委會本身的獨立財產(chǎn)和法人地位還有待明確。 從根本上說，必須解決“社（區(qū)）”“企（業(yè)）”分離的問題。社區(qū)自治組織，本質(zhì)上應當是一種非營利組織。這種非營利組織可以持有企業(yè)的權(quán)益，但其本身有別于企業(yè)，更不同于傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織。村委會要避免“與民爭利”，亟待確立一般非營利組織的運行機制和治理結(jié)構(gòu)，成為農(nóng)村社會化服務體系的重要組織部分。當然，如所周知，迄今為止，村委會充當政府與農(nóng)民的中介，已屬勉為其難，要能起到農(nóng)民與市場的中介作用，還有很多體制上問題，這正是下文所要討論的。 （三）村治的兩種應有職能及其殘缺 本文所已討論的村治的內(nèi)在沖突，促使我們對于現(xiàn)行村民自治模式加以反思。村治的應有之義和當務之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，這是村治的兩種應有職能。實際上在新的市場經(jīng)濟形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。眾多分散的農(nóng)戶面對大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費用，規(guī)避經(jīng)營風險，減少利益流失。合作社或農(nóng)協(xié)就是這樣一種可行的方式。其實，根據(jù)國外的習慣稱謂，合作社無非是專業(yè)性的農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)無非是綜合性的合作社，兩者時常通用。但是，我國舊有供銷社、信用社系統(tǒng)的改革以及新生的合作社、專業(yè)協(xié)會的發(fā)展，并未被納入現(xiàn)行的村治框架，本文稱之為村治的殘缺。 3.1 合作社的國際經(jīng)驗 合作社起源于十九世紀中葉。根據(jù)國際勞工組織(1994)定義，合作社是一個自愿組織在一起的民主的組織形式、一個具有共同目標的協(xié)會，社員同等出資、共同承擔風險、共同受益、并積極參與其活動。最早出現(xiàn)的羅奇代爾（Rochdale）公平先鋒社從1844年成立伊始就制訂了一套切實可行、公平合理的辦社原則，并在大體上為后來的國際合作社聯(lián)盟所沿用[ ]。目前世所公認的“合作社七原則”成型于1995年在英國曼徹斯特召開的國際合作社聯(lián)盟100周年大會，其主要內(nèi)容是：自愿與開放的社員制；社員民主管理；非營利和社員參與分配原則；自主、自立原則；教育、培訓和宣傳；合作社之間的合作；關(guān)心社區(qū)事務。曼徹斯特七原則主要重申了既往的精神，但其中的“自主、自立”和“關(guān)心社區(qū)事務”仍然不乏新意。 合作社的思想萌芽雖然不無早期社會主義運動的影響，但其長足的實踐完全可以兼容于資本主義的條件。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，合作社更占有重要的一席之地，發(fā)揮著不容忽視的作用。不過，生產(chǎn)合作社，除了以色列的基布茲等極少數(shù)的例外，向來難成氣候，其不如流通合作社盛行和持久，在世界范圍內(nèi)也是一個容易觀察的現(xiàn)象。究其原因，生產(chǎn)合作社好比員工集體兼有“股東”的身份，這些權(quán)利均不可交易，其與流通合作社的差別，恐不亞于合作社與一般經(jīng)濟組織的差別。經(jīng)濟學理論上的可能解釋是，流通環(huán)節(jié)經(jīng)過市場過程，信息的透明度和對稱性較有保證，合作社在此仍然可以是有效率的；而生產(chǎn)過程的監(jiān)督成本較高，道德風險難以控制，只能更多地訴諸于“資本雇用勞動并獲取剩余”的企業(yè)制度。所以，本文著重討論流通合作社。 流通至少包括商品流通和資金流通。商品流通領(lǐng)域的合作社盡可以歸類為供銷合作社（亦含消費合作社），資金流通領(lǐng)域的合作社盡可以歸類為信用合作社（亦含保險合作社乃至于住宅合作社）。從廣義上講，各種中介服務性質(zhì)的協(xié)會組織，也是一種合作社，而且就其特征來說更接近于上述流通合作社，只不過這里流通的可能是信息、技術(shù)等要素。 公司本質(zhì)上是一種結(jié)社，本文傾向于將合作社、特別是流通合作社也理解為公司的特例。國外公司法并不一定以營利性為公司的當然要件，實際上合作社在多數(shù)國家往往注冊為非營利性的公司法人。對于流通合作社來說，全部社員兼有“股東”與“客戶”的雙重身份。作為股東，其所有者權(quán)益大致均等無異，因此“民主管理”倒也暗合資本的邏輯；作為客戶，其交易惠顧額常有多寡之別，如有“贏利”按此“分紅”，本質(zhì)上應相當于退還資費�！肮蓶|”與“客戶”各自追求利潤或效用最大化，正所謂“羊毛出在羊身上”，均衡的結(jié)果只能是，流通合作社本身保持“非營利”的性質(zhì)。值得指出，國內(nèi)關(guān)于合作社的研究，強調(diào)了合作社與股份制的異同[ ]，卻忽視了合作社作為非營利組織同一般企業(yè)的區(qū)別。 同樣是流通合作社，其在農(nóng)村較之于城市，更為常見和重要，相信這與農(nóng)村的市場結(jié)構(gòu)有關(guān)。眾多分散的農(nóng)戶面對大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費用，規(guī)避經(jīng)營風險，減少利益流失。雖然從全社會來看，合作社并非主流的經(jīng)濟組織形式，其自身涉及的投資和就業(yè)無足大觀，但在市場的入口處，特別是相對于宛如一片汪洋大海的小農(nóng)而言，合作社可能起到“四兩撥千斤”的杠桿功效。 發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，農(nóng)村合作社大有可為。這些合作社幾乎毫無例外地活躍于流通領(lǐng)域，兼及農(nóng)產(chǎn)品初加工、儲運環(huán)節(jié)（后兩者其實也屬于大流通的概念）。如日本農(nóng)協(xié)自1900年該國頒布《產(chǎn)業(yè)組合法》算起，已逾百年歷史。作為農(nóng)產(chǎn)品的主要流通渠道，日本農(nóng)協(xié)對于保障農(nóng)產(chǎn)品供應居功甚偉；通過提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及資金調(diào)劑等多方面的服務，大力促進了生產(chǎn)發(fā)展和收入增長；此外也減少了政府管理成本，甚至強化了執(zhí)政黨的政權(quán)基礎(chǔ)，有力保障了政局穩(wěn)定[ ]。臺灣地區(qū)則從70年代開始借助各種農(nóng)民團體組織發(fā)展市場導向的生產(chǎn)，現(xiàn)已逐漸形成了生產(chǎn)專業(yè)化、管理企業(yè)化、布局區(qū)域化、服務社會化的產(chǎn)銷經(jīng)營格局，其中合作社具有舉足輕重的地位[ ]。 至于歐陸國家的情況，因其素有濃厚的合作社傳統(tǒng)，更不待言[ ]。即使在自由經(jīng)濟的大本營美國，據(jù)統(tǒng)計，供銷合作社達到4073個, 成員約402萬，信用合作社4073個，成員約402萬（1995年）；農(nóng)村電力合作社和電話合作社896個（1991年）；還有許多更加專業(yè)化的合作社，如南加州地區(qū)頗為成功的供水合作社。美國4/5的農(nóng)場主參加了各種形式的合作社。 合作社不僅在上述國家和地區(qū)的內(nèi)部市場上占有相當?shù)姆蓊~，也在對外貿(mào)易中發(fā)揮著重要的作用。事實上，美國出口農(nóng)產(chǎn)品的70％，正是由合作社經(jīng)辦的[ ]。如美國新奇士橙協(xié)會，系由加利福尼亞和亞里桑那州6500個美國果農(nóng)、61個包裝公司的自發(fā)聯(lián)合，其成員幾乎囊括了上述兩州60％-70％的果農(nóng)戶數(shù)。這個已有100多年歷史的民間協(xié)會對外使用統(tǒng)一的商標“新奇士”，實行統(tǒng)一價格并每周浮動。協(xié)會本身作為非營利組織，只負責全球市場推廣和科技改良等[ ]。隨著WTO的日益臨近，中國農(nóng)戶面對的直接競爭對手，并非如己的一盤散沙，而將是這樣的“聯(lián)合艦隊”。 3.2 中國合作社的理論和歷史淵源 新奇士橙近年大舉登陸中國，給我們最大的震動應該是中國農(nóng)業(yè)制度的致命缺陷。美國的農(nóng)場主享有周到的信息、技術(shù)和經(jīng)銷服務，盡可以安心生產(chǎn)，相比之下，中國本已弱小的農(nóng)戶卻不得不單兵作戰(zhàn)，容易陷于孤立無援的境地。雖然我們也有貌似強大的“合作社”系統(tǒng)，但是，中國合作社有其特殊的理論和歷史淵源。 馬克思認為合作社“是在舊形式內(nèi)對舊形式打開的第一個缺口”，恩格斯稱之為資本主義向共產(chǎn)主義過渡的“中間環(huán)節(jié)”。經(jīng)典作家宣稱，“當我們掌握了國家的時候，我們決不會用暴力去剝奪小農(nóng)（無論有無報償都是一樣），象我們將不得不如此對待大土地所有者那樣。我們對小農(nóng)的義務，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和為此提供幫助。當然，到那時，我們將有足夠的手段，使小農(nóng)懂得他們本來現(xiàn)在就應該明了的這種轉(zhuǎn)變的一切好處”[ ]。如所周知，后來的事實證明，由于社會主義首先在落后的國家取得勝利，并無“足夠的手段”來實現(xiàn)馬克思的人道主義思想，只能訴諸于國家暴力，蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)集體化的血雨腥風就是例證。小農(nóng)無可逃脫地成為社會主義工業(yè)化的原始積累的源頭[ ]。合作社也被規(guī)約為集體所有制，而集體所有制則被設(shè)定為全民所有制（國有制）的預備級。 列寧曾對流通型合作社寄予厚望。但他所看重的也是，在暫不觸動所有制、不改變生產(chǎn)方式的條件下，從流通方面把勞動者組織起來，進而通過流通逐步把合作制滲透到生產(chǎn)中去。中國的供銷社、信用社等“合作社”，當年在相當程度上，正是為了對農(nóng)民進行“社會主義改造”、乃至進一步提取工業(yè)化積累，才建立起來，是為先天不足；此后競相追求“一大二公”，職工以“非農(nóng)戶口”和吃“商品糧”為榮，干部以“行政級別”和“政治待遇”為念，產(chǎn)權(quán)不清，管理不善，是為后天失調(diào)；作為計劃經(jīng)濟的歷史產(chǎn)物，長期又處于行政壟斷地位，簡單地指望他們搖身一變，放下身段全心全意為農(nóng)民融入市場經(jīng)濟服務，是為南轅北轍。 3.3 農(nóng)村合作社的改革與困境 其實，新時期農(nóng)村合作社的問題，早已引起一定重視。以供銷社為例，1982年，幾乎在廢除農(nóng)村人民公社、普遍推行聯(lián)產(chǎn)承包的同時，中央已有意恢復其本來的“集體所有制”性質(zhì)，著手由“官辦”改“民辦”，使之真正成為農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟組織，并試圖恢復加強供銷社組織上的群眾性，管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性。1984年根據(jù)田紀云副總理指示，在恢復上述“三性”的基礎(chǔ)上，發(fā)起了“五個突破”的改革，即突破勞動制度，突破農(nóng)民入股限制，突破原來的經(jīng)營范圍，突破原來的服務領(lǐng)域，突破商品購銷價格；在財務制度方面也由過去統(tǒng)收統(tǒng)支改為獨立核算，自負盈虧，基金調(diào)劑，向國家激納所得稅，不再承擔政策性虧損。1985年提出了“六個發(fā)展”，即發(fā)展為商品生產(chǎn)的系列化服務，發(fā)展橫向經(jīng)濟聯(lián)合，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營方式，發(fā)展農(nóng)村商業(yè)網(wǎng)點，發(fā)展教育和科技事業(yè)。 1995年，中共中央、國務院《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》強調(diào)：供銷合作社的問題實質(zhì)上是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。江澤民總書記在1996年也明確提出，供銷合作社要肩負起“引導農(nóng)民進入市場，把千家萬戶的農(nóng)民與千變?nèi)f化的市場緊密地聯(lián)系起來，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的歷史重任。1999年，國務院進一步發(fā)出了《關(guān)于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》。 但是，在很長一個時期以來，供銷社一直處于進退兩難的境地。一方面是處在農(nóng)村市場的最前沿，擁有從建國以來苦心經(jīng)營的龐大服務網(wǎng)絡。就全國來講，現(xiàn)在入股的社員達1.8億戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的80%；擁有一支580萬人的職工隊伍，各種形式的經(jīng)營服務網(wǎng)點近100萬個。 而另一方面，由于運行機制和治理結(jié)構(gòu)上的深層原因，再加上一些歷史遺留問題，供銷社對農(nóng)村市場的開拓力不從心 ，甚至難以自保。1999年底開始在全國供銷社系統(tǒng)開展的“財務掛賬”工作，后據(jù)媒體報道，所統(tǒng)計出的虧損數(shù)額之大超出想象，使人對供銷社的存廢也產(chǎn)生了疑問。事實上供銷社在某些地方已經(jīng)名存實亡或陷于癱瘓。 至于農(nóng)村信用社，1984年國務院批轉(zhuǎn)《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用合作社管理體制的報告》時也已提出，“恢復和加強信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性，在國家方針、政策指導下，實行獨立經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧”，“把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”。但直到近年來，在1996年國務院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》的貫徹之下，才完成了農(nóng)村信用社同農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”工作。當前農(nóng)村信用社同樣面臨不少嚴峻問題，突出表現(xiàn)是信貸資產(chǎn)質(zhì)量差，部分農(nóng)村信用社已經(jīng)資不抵債，不能支付到期債務，隱藏著較大的金融風險，可能一觸即發(fā)。 當然，現(xiàn)在也有不少供銷社和信用社的官商習氣在市場競爭的壓力下有所轉(zhuǎn)變，甚至開始實現(xiàn)一些“經(jīng)濟效益”。但從目前的主流方向上看，它們主要不是恢復合作社的性質(zhì)，而是紛紛化身為經(jīng)營自主的獨立企業(yè)，以利潤最大化為主要（甚至是唯一）追求；更有甚者，在“內(nèi)部人控制”下，完全以職工或個別領(lǐng)導的利益為轉(zhuǎn)移。有的供銷社不遺余力地盤剝農(nóng)戶（往往也是自己的社員），較私商亦有過之；有的信用社則參與高利貸。以農(nóng)村信用社為例，其對社員的貸款程序、標準與商業(yè)銀行基本相同，非社員貸款比重占到30—50％[ ]。至于民主管理云云，亦長期流于形式。所以在農(nóng)民看來，信用社并非自己的互助性合作金融組織，而是政府部門(或國家銀行)的附屬機構(gòu)；同樣道理，供銷社也難區(qū)別于一般商業(yè)企業(yè)。 農(nóng)村合作社改革的停滯不前難免使人灰心喪氣，萌生另起爐灶的念頭。的確，在現(xiàn)行體制的供銷社、信用社未盡其職的情況下，民間自發(fā)的制度創(chuàng)新仍然層出不窮。目前大量涌現(xiàn)的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會就是生動的例證。正如學者指出，“農(nóng)民合作組織井非就永遠躺進了歷史博物館。相反，幾乎是與他們揚棄了老的組織形式的同時，農(nóng)民立即表現(xiàn)出對于在生產(chǎn)、流通和信用領(lǐng)域合作的濃厚興趣；然而，一旦政府采取措施鼓勵加強雙層經(jīng)營和形成新的合作組織，農(nóng)民卻又仿佛患了‘恐合癥’，一時間談‘合’色變�！焙我匀绱�？ 原因在于，兩種組織形式和職能不同，參與人的激勵和約束不同。強制性合作組織中的成員有強烈的搭便車動機，相反自愿合作組織卻能夠有效地克服這個問題[ ]。非但如此，歷史上強制性組織帶來的束縛，農(nóng)民應還記憶猶新；現(xiàn)實中許多地方基層政府熱衷領(lǐng)辦“幾統(tǒng)一”的服務體系，更意在與民爭利，甚至幾近于強買強賣；當然令人避之唯恐不及。 現(xiàn)在突出的問題是市場準入�，F(xiàn)有的供銷社、信用社雖然難以適應形勢的需要，卻在各自的領(lǐng)域享有排他性的專營權(quán)，借助其壟斷地位將低效、浪費和腐敗所導致的高額成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶頭上，導致農(nóng)業(yè)成本的不斷上升。近年來，農(nóng)業(yè)服務費用上升了22%，年均增長9%，這也是農(nóng)民負擔過重的一個原因。農(nóng)業(yè)固然是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但從社會再生產(chǎn)過程來看，也只是其中的一環(huán)，有其上游和下游。農(nóng)戶參與市場經(jīng)濟，必然是有進有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購進化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一頭是賣出糧食等農(nóng)產(chǎn)品。問題是眾多分散的農(nóng)戶處于雙重的市場壟斷之下。在糧食市場上面臨著糧站系統(tǒng)的買方壟斷，在化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場上面臨供銷社系統(tǒng)的買方壟斷。在此情況下，任何新生的流通合作社都是難有作為的。 （四） 村治的整合 現(xiàn)在看來，村民自治的實施與農(nóng)村合作社體制的改革各行其道，都難以成功；要其成功，有待于兩者的勝利會師或整合。從村委會來說，兩頭受氣，也是因為功能過于單一。無論為上級政府代收代繳，還是僅僅維持自身的運作，辦些社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，村委會都必須直接面對眾多分散的農(nóng)戶，資金籌措殊為不易，更容易導致干群的對立。合作社系統(tǒng)，再加上國營糧站，控制了主要農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的基本購銷渠道。在這種利益格局之下，村民自治的空間極其有限。但是，如果我們轉(zhuǎn)換思路，將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業(yè)協(xié)會的發(fā)展納入村治框架，在鄉(xiāng)村設(shè)置綜合性的基層農(nóng)協(xié)，確立其法人地位，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會為主體實施村治，就可以同時借助市場中介的機制，在自愿交易的基礎(chǔ)上，從流通環(huán)節(jié)獲取必要的盈余用于社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，這樣不太容易遭到農(nóng)民的抵觸，也極大降低了征收成本。 從農(nóng)村合作社來說，我們長期視之為“集體所有制企業(yè)”，卻幾乎忘記，從其歷史淵源來看，這個集體并非內(nèi)部的員工集體，而是當年的“社員”集體。當年的“社員”就是今天的村民。市場經(jīng)濟條件下，合作社及其員工之間仍然適用一般的雇用勞動關(guān)系，“社員”之于合作社，則應當訴諸于資本的邏輯（雖然這些資本的份額通常比較持平）。所以，農(nóng)村合作社的迫切問題，是從“官本位”回歸社會，重返社區(qū)。但是，供銷社、信用社的規(guī)模多已較大，直接改制為基于村民個人的會員制組織，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)合農(nóng)協(xié)的設(shè)置，這個問題可以迎刃而解。譬如，將這些合作社成建制劃歸農(nóng)協(xié)，或者，合作社以基層農(nóng)協(xié)為其單位會員。 欲加強農(nóng)協(xié)地位，必先充實其法人財產(chǎn)，在改革的起步時期尤其如此。除了上述“收編”合作社的措施之外，還可從農(nóng)村集體土地中劃出適當比例的“公地”，由農(nóng)協(xié)支配，以其出租收入支持社區(qū)組織的運行。在傳統(tǒng)社會條件下的宗族自治，不是也有類似于“公地”的制度安排嗎？農(nóng)協(xié)也應當是村辦企業(yè)權(quán)益的合法持有者。另外，原來“公社”一級的“集體”資產(chǎn)，在“社改鄉(xiāng)”過程中，似乎不知所終，其實大都紛紛演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有或?qū)嶋H控制。如果按照一些學者的主張，撤銷鄉(xiāng)級政府建制，縮編為鄉(xiāng)公所，則應有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財產(chǎn)“物歸原主”，由農(nóng)協(xié)代領(lǐng)。在縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革中，如農(nóng)技、農(nóng)機、農(nóng)經(jīng)之類的所站，也可以精簡整頓后整體劃歸農(nóng)協(xié)，或成為個別“收編”的對象。最后，現(xiàn)在已有人在討論減持國有股以充實社會保障基金的問題，但是，國有資產(chǎn)凈額當中屬于歷史欠賬的部分，除了包含國有企事業(yè)原有職工的應提未提的養(yǎng)老金之外，還有在農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的體制下所轉(zhuǎn)移的巨額農(nóng)村積累。所以，也不妨在國有資產(chǎn)凈額中劃出一定比例，由全國性農(nóng)協(xié)持有，以加強其行業(yè)協(xié)調(diào)實力。這樣做，并無私有化之嫌，還有助于國有企業(yè)改革。至于劃出比例的確定，并不需要太精確，好比是“肉爛爛在鍋里”嘛。 政府以立法方式，賦予農(nóng)協(xié)一定的專營權(quán)，隱含地換取農(nóng)協(xié)在行政上必要的合作。譬如，現(xiàn)行的糧食、棉花和化肥、農(nóng)藥等專營權(quán)，如果還要有所保留，就可以賦予農(nóng)協(xié)，至少也要確立農(nóng)協(xié)的主渠道地位。臺灣的經(jīng)驗可資借鑒，在那里，“農(nóng)會經(jīng)收三分之一的生產(chǎn)稻谷，分配五分之四農(nóng)民使用的肥料。農(nóng)會辦理農(nóng)業(yè)推廣計劃�！倍_灣“政府”的農(nóng)業(yè)改進計劃透過農(nóng)會達與農(nóng)民。臺灣“政府”的責任減輕至僅限于政策制定和輔導監(jiān)督，而將實際執(zhí)行之責任交付農(nóng)會[ ]。目前臺灣農(nóng)會開展的四大業(yè)務，供銷(包括供給、運銷、倉儲、加工、制造、運輸?shù)?、信用(包括存款和放款)、農(nóng)業(yè)推廣(包括家政改進，農(nóng)事指導等)、家畜保險(包括疾病預防、疾病治療、死亡賠償)等，深入和帶動千家萬戶。 農(nóng)協(xié)有此實力，很大程度上可以市場化運行。而國家在農(nóng)村的財政收入，也可以通過農(nóng)協(xié)完成。當然，農(nóng)村稅費本身有一個改革問題。釜底抽薪的辦法，是大力精簡稅費[ ]，在歸并之后，也盡量不要直接針對農(nóng)民個人收取。此外，政府的法定義務，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，應由財政確保，不應成為農(nóng)民的負擔。這樣農(nóng)村的官民矛盾可以大為緩解，原來村委會的那種不尷不尬的苦衷，可望消解于無形。至于村委會的名義是否保留已經(jīng)無關(guān)緊要�？蓪⒋逦瘯鳛榛鶎愚r(nóng)協(xié)的常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，以在較 新村治研究大程度上兼容于現(xiàn)行的《村民委員會組織法》；也可將村委會變成農(nóng)協(xié)的一個內(nèi)設(shè)的社區(qū)服務部門，不再直接由選舉產(chǎn)生；或者完全取消村委會，最多只設(shè)一個禮儀性的村長。 為免農(nóng)協(xié)重蹈傳統(tǒng)農(nóng)村合作社的覆轍，社團民主非常重要。與大陸具有基本相近的歷史文化背景的臺灣，其農(nóng)會最早產(chǎn)生于1899年。日本殖民統(tǒng)治時期，農(nóng)會會長和重要職位，多為各級行政長官兼任或者委派，農(nóng)會成為殖民政府控制農(nóng)產(chǎn)品的半政府機構(gòu)。有研究者指出：“因長期受日據(jù)政府的控制，一切以統(tǒng)治國家的利益為依歸，而使其組織和會員關(guān)系脫節(jié)。以致會員與對農(nóng)會的業(yè)務漠不關(guān)心[ ]。1949年，臺灣農(nóng)會和合作社兩大農(nóng)民組織合并之后，農(nóng)民組織被地主、商人和退職政府職員把持。1952年的一項調(diào)查表明：當時有一半以上的農(nóng)會會員不知農(nóng)會為誰所有，回答農(nóng)會為農(nóng)民“自有”的只有一人。1953年，美國教授安德森提交考察報告后，農(nóng)會被改組，中心內(nèi)容就是廢除了指派農(nóng)會干部的做法，使所有會員代表，農(nóng)業(yè)小組正副小組長、理事、監(jiān)事以及業(yè)務主管、總干事，都由農(nóng)會成員以直接或間接選舉產(chǎn)生。“臺灣農(nóng)會的真正發(fā)展是在1953年……將農(nóng)會交由農(nóng)民控制，因而會員人數(shù)急劇增加，業(yè)務數(shù)量逐年擴展”[ ]�，F(xiàn)在，臺灣的“農(nóng)會法”規(guī)定了自上而下的農(nóng)會選舉制度、規(guī)定了各級農(nóng)會會員代表中，應有三分之二以上為自耕農(nóng)、佃農(nóng)及雇農(nóng)。理事及監(jiān)事會要有三分之二為佃農(nóng)和自耕農(nóng)。臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)的這些經(jīng)驗教訓，非常值得我們注意。 村治不僅僅是田間地頭的事情。如果僅僅通過村民自治的渠道，尚無法把農(nóng)民的利益反映到諸如“入關(guān)”談判這樣的決策過程中去。農(nóng)協(xié)組織，或農(nóng)協(xié)參與的組織卻可以起到這樣的作用。以澳大利亞農(nóng)場主聯(lián)合會中谷物委員會下屬的小麥管理委員會(也稱小麥局)為例，法律規(guī)定設(shè)立一個由11人組成的理事會，其中主席一名(必須是小麥種植者)，澳大利亞聯(lián)邦政府代表一名，小麥種植者代表5名（每州一名），由聯(lián)邦初級產(chǎn)品能源部任命的專家代表4名，其中一名必須是小麥種植者代表。這個理事會的成員由澳大利亞谷物委員會推薦，聯(lián)邦政府初級產(chǎn)品能源部部長任命。如果部長認為谷物委員會推薦的成員不合適而不予任命，則由谷物委員會重新推薦。對小麥管理委員會理事會的成員，部長只有任命權(quán)，沒有推薦權(quán)[ ]。 如今，美國政府對農(nóng)業(yè)的補貼大多通過民間非營利組織發(fā)放，不僅為了提高效率，也有利于規(guī)避WTO的限制和禁止性條款。本文前述的美國新奇士橙協(xié)會，其資金大部分就來自美國政府對果農(nóng)的退稅和對農(nóng)業(yè)的預算補貼，一小部分來自會員繳費。類似的協(xié)會已遍布美國，如華盛頓蘋果協(xié)會、美國小麥協(xié)會等上百家。又如農(nóng)技推廣機構(gòu)，在國外通常采取非營利組織的形式，在加入WTO之后，政府仍可予以資助，這是各國保護農(nóng)業(yè)的重要途徑，也符合WTO的綠箱政策。 農(nóng)協(xié)的層層組織，自下而上，不宜采取“民主集中制”，而應發(fā)展類似“聯(lián)邦制”的組織形式，借助各種紐帶包括企業(yè)集團式的股權(quán)或契約紐帶，聯(lián)為一體。這類網(wǎng)絡化組織的產(chǎn)生與發(fā)展，將大大拓展中國農(nóng)民生活的公共領(lǐng)域。如哈貝馬斯在分析十八、十九世紀歐洲國家政治民主化進程時，特別強調(diào)了這一時期資產(chǎn)階級各類自治組織的作用。他認為，資產(chǎn)階級公共生活在促使歐洲國家公共權(quán)力與社會權(quán)力的分離，培育資產(chǎn)階級主要的民主原則方面功不可沒[ ]。就我國的實際來說，現(xiàn)有工會、青聯(lián)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等全國性群眾組織，而農(nóng)民作為中國最大的一個階層，也應當有自己的組織在中央和地方各級決策過程中反映自己的訴求，以利推動社會主義民主建設(shè)。所以，村治整合的要義，不止在基層，更在基層之外。
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