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教育財政資源配置理念變遷的邏輯與歷程
教育財政資源配置理念變遷的邏輯與歷程 摘 要:政府教育財政資源配置理念是政府在財政資源配置過程中對教育價值取向的反映,同時也是對教育內部不同層次教育價值取向的反映。建國后,我國政府教育財政資源配置理念沿著財政的公共性和教育的公共性的不斷實現(xiàn),政府教育財政資源配置逐步從“缺位”、“錯位”到“歸位”的內在邏輯,經(jīng)歷了從“先經(jīng)濟后教育”到“像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育”、從教育“優(yōu)先發(fā)展”到教育“重中之重”的多次變遷。通過政府教育財政資源配置理念變遷的內在邏輯及歷程的分析,基本可以勾畫出我國公共教育財政制度形成的軌跡。
關鍵詞:教育財政資源配置理念;變遷;內在邏輯;公共教育財政制度
一、教育財政資源配置理念變遷的邏輯
政府教育財政資源配置理念是政府在財政資源配置方面對教育價值取向的反映,同時也是對教育內部不同層次價值取向的反映。政府教育財政資源配置決定著教育財政支出在總財政支出結構中所占的地位,即形成教育財政的總量配置,同時也決定著在教育內部財政支出結構中不同層次教育所占的地位,即教育財政的內部配置。建國后,我國政府教育財政資源配置理念發(fā)生了多次的變遷、從“先經(jīng)濟后教育”到“像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育”、從教育“優(yōu)先發(fā)展”到教育“重中之重”。政府教育財政資源配置理念的變遷,一方面反映出政府對教育的重視程度不斷提高,另一方面也折射出我國財政體制和教育財政體制的變革歷程。透視建國后政府教育財政資源配置理念的變遷過程可以發(fā)現(xiàn),在政府教育財政資源配置理念變遷的背后,隱含著這樣的邏輯:政府教育財政資源配置理念的變遷是沿著財政的公共性和教育的公共性的不斷實現(xiàn),政府教育財政資源配置逐步從“缺位”、“錯位”到“歸位”。在這一變遷中,財政的公共性和教育的公共性的不斷實現(xiàn)是核心。
財政的“公共性”是從財政運行的角度來界定的。在現(xiàn)代社會的財政實踐中,財政的公共性包括三個方面:(1)財政目的的公共性。財政活動是為了滿足整個社會的公共需要,它與私人為了追求個人利益最大化行為不同。(2)財政活動范圍的公共性。由滿足公共需要的目的所決定,財政活動應定位于私人不愿意干或沒有能力干,干不成的事。在理論上一般是指非盈利領域、公共產品或半公共產品領域。(3)財政運作的公共性。由前兩個規(guī)定性決定,財政運作應基于公眾意志、公共決策,體現(xiàn)社會絕大多數(shù)人的偏好;應該是公開透明的,民主法治的,程序規(guī)范的。
教育的公共性是公共教育的基本屬性。教育的公共性主要體現(xiàn)在:從受教育范圍來看,教育是面向所有國民的,不存在受教育權歧視;從教育收益角度來看,教育收益具有社會性,教育的社會收益越是大于個人收益,教育的公共性就越高;從公民受教育權利來看,教育權利平等,尤其是平等享有公共教育資源和自由的教育選擇權是教育公共性的體現(xiàn);從政府教育財政投入來看,教育財政投入越傾向于義務教育,教育公共性實現(xiàn)程度就越高;從教育普及角度來看,義務教育普及面越大,普及教育層次越高,教育公共性越強。隨著公共教育的發(fā)展,教育公共性的內涵也在不斷擴展,但是政府財力規(guī)模,教育財政模式選擇,尤其是政府財政配置理念的影響,不同國家或同一國家不同發(fā)展時期,教育公共性的體現(xiàn)水平和實現(xiàn)程度存在著差別,但只要有公共教育,教育公共性就存在,對一國教育公共性的考察必須從公共教育、財政制度歷史發(fā)展的角度來認識。
從我國現(xiàn)在努力構建的公共教育財政制度內在要求來看,公共教育財政制度是,財政公共性和教育公共性的統(tǒng)一。財政的公共性和教育的公共性是不斷發(fā)展的,財政的公共性程度在很大程度上影響著教育公共性的體現(xiàn)水平和實現(xiàn)程度。不同的國家或同一國家的不同發(fā)展時期,由于財政模式選擇影響著財政公共性的實現(xiàn),即政府在不同時期財政職能及財政運作方式的定位(即公共性實現(xiàn)程度)存在差別,進而會影響到教育公共性的體現(xiàn)水平和實現(xiàn)程度,政府教育財政資源配置理念是沿著政府財政職能及財政運作公共性定位,促進教育公共性體現(xiàn)水平和實現(xiàn)程度、財政公共性與教育公共性統(tǒng)一的邏輯變遷的。教育公共性和財政公共性是公共教育財政制度根本的屬性,政府教育財政資源配置理念變遷的歷程也正是這些根本屬性不斷彰顯、走向統(tǒng)一的過程。
二、教育財政資源配置理念變遷的歷程
建國后,我國政府教育財政資源配置理念經(jīng)歷了從“先經(jīng)濟后教育”到“像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育”、從教育“優(yōu)先發(fā)展”到教育“重中之重”的變遷歷程。
(一)“先經(jīng)濟后教育”的教育財政配置理念(1949年—1980年)
“先經(jīng)濟后教育”的教育財政配置理念內生于集中財政體制下政府所推行的趕超越戰(zhàn)略。20世紀50年代,中國作為剛剛起步的發(fā)展中國家,經(jīng)濟發(fā)展水平十分低下,資源稟賦相應也有三個特征:資金十分短缺;可供出口的產品少,外匯短缺;經(jīng)濟剩余少而分散,資金動員能力弱。在這樣的資源稟賦狀況下,中國發(fā)展重工業(yè)的成本是極為昂貴的,重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略與我國當時經(jīng)濟發(fā)展水平下的資源稟賦及資源動員能力產生了尖銳的矛盾。這樣一種資金動員能力顯然難以適應推行資本高度密集的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的要求。因此,在當時的資源稟賦條件下,我國要推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,必須采取特別措施,利用國家的力量為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造出一個適宜的經(jīng)濟環(huán)境�！跋冉�(jīng)濟后教育”就成為當時政府教育財政資源配置理念。
1.政府“先經(jīng)濟后教育”的教育財政資源配置理念選擇�！跋冉�(jīng)濟后教育”的教育財政配置理念在認識上的反映體現(xiàn)在:在產業(yè)屬性認定上,把教育看作是一種消費,一種社會福利,只具有消費性,而不具有生產性;在教育的哲學性質認定上,認為教育屬于上層建筑,教育的發(fā)展依賴于、依附于經(jīng)濟基礎,認為只能等到經(jīng)濟發(fā)展起來了,才能回頭發(fā)展教育事業(yè);在社會發(fā)展序列上,認為教育與恢復生產、經(jīng)濟發(fā)展、國家安全等問題相比應放在次要地位,是第二位的;在財政預算上,教育和教育支出被邊緣化,在與其他事業(yè)(產業(yè))爭奪資源的博弈中淡出。
“先經(jīng)濟后教育”的教育財政配置理念在實踐上主要表現(xiàn)為:(1)在國計民生的安排中,教育被不斷邊緣化。
1953年,中國開始執(zhí)行發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃�！耙晃濉庇媱澃阎毓I(yè)放在首要發(fā)展的地位�！拔覈鴮崿F(xiàn)國家工業(yè)化,不能一般地、平均地發(fā)展各種工業(yè),而必須以重工業(yè),特別是機器制造業(yè)為中心”,國家工業(yè)化要“從發(fā)展重工業(yè)開始”。毛澤東在(論十大關系)中說得更直接:“重工業(yè)是我國建設的重點。必須優(yōu)先保證生產資料的生產,這是已經(jīng)定了的。”這兩段話比較全面地代表了當時決策層和理論界對工業(yè)化及其地位的主流認識。在可用資源一定的情況下,只能以減少消費作為工業(yè)化資本積累的主要途徑。在當時,教育支出被看作是消費支出,自然被放在了削減、壓縮之列。在這種情況下,政務院文化教育委員會主任郭沫若開始把毛澤東所說的“文化建設的高潮”解釋為“文化建設應跟隨著經(jīng)濟建設,而不是跑到經(jīng)濟建設的前頭”。一旦定下了這樣的國家發(fā)展路向,有了這種思維定式,教育只得“靠邊站”了。在制定第一個“五年計劃”中出現(xiàn)的這一思想苗頭,在以后“二五、三五、四五”計劃的制度中被凝固化。這基本上決定了以后好長一段時間內政府的教育投資理念。(2)每當出現(xiàn)經(jīng)濟衰退的時候,教育和教育經(jīng)費總是首先被成為削減的對象。為了確保經(jīng)濟的發(fā)展,一旦出現(xiàn)政府財政狀況不景氣的時候,教育又是最先被壓縮,且壓縮幅度最大。1961年,國家財政的情況比較困難,財政部黨組在《關于當前財政情況的簡要報告》中,建議當年行政費在年初指標基礎上削減10%,衛(wèi)生事業(yè)費削減20%,教育和其他各項事業(yè)費削減30%。為了“保證完成削減教育經(jīng)費30%的任務”,教育規(guī)模被大大壓縮。1962年2月26日,李先念在國務院各部黨組成員會議上做了題為《當前財政、信貸、市場方面存在的問題和應當采取的措施》的講話。為了彌補財政赤字,他建議“行政、文教事業(yè)費用,在財政上削掉幾億元”。
2.教育公共性的初現(xiàn)與政府教育財政資源配置的“缺位”。(1)教育公共性的初現(xiàn)。新中國教育公共性主要體現(xiàn)在:1)教育面向社會大眾開放和普及小學教育目標的提出。建國后,政府在接管已有各類形式學校的基礎上,大力舉辦公共教育,目的在于使勞動人民子女接受教育,實現(xiàn)受教育權利在入學機會上的平等。普及小學教育目標的提出,促進了公共教育的發(fā)展,使勞動人民子女獲得更多的受教育機會。具體表現(xiàn)在入學人數(shù)大規(guī)模增加,1953年全國普通中學在校生中工農子女和其他勞動人民子女已超過71%,其中解放最早的東北、華北地區(qū)已超過82%,小學工農子女全國平均超過80%。從總體教育規(guī)模上看,1949年小學生為24 教育財政資源配置理念變遷的邏輯與歷程39.1萬人,1980年達到14267.0萬人。2)政府對公共教育確立了相應的投資管理政策。在基礎教育的財政管理體制方面,中央直接管理公辦中小學和各大行政區(qū)、省(市)直屬中小學所需的教育事業(yè)費,按中央規(guī)定的全面統(tǒng)一標準和要求分別列入中央、各大行政區(qū)及省(市)的預算。由財政部直接撥付,省所轄中學由省委托專署區(qū)和縣管理,一般小學的經(jīng)費來自地方附加。這種投資管理政策從建國后一直持續(xù)到1980年,當然其中經(jīng)歷了各種管理體制的變革,但政府對公共教育投資的政策并未從根本上改變,只不過其中負擔投資的重心在政府層次上不斷下移,政府財政投入的困難不斷增加。但以此否認政府對公共教育的財政投資是不客觀的,盡管從實踐效果上教育公共性體現(xiàn)程度較低,但教育的公共性畢竟已經(jīng)初現(xiàn)。(2)政府財政資源配置的“缺位”。在這一時期,政府財政職能主要是服從國家經(jīng)濟建設,尤其是服從于發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略,財政的“越位”造成了教育財政的“缺位”。在建設財政體制下,政府財政主要配置于生產性建設項目,教育財政資源配置的“缺位”直接制約了教育公共性的體現(xiàn),主要表現(xiàn)在:1)教育經(jīng)費短缺。從1950年到1980年的30年間,國家財政預算內用于教育經(jīng)費占財政支出和國民生產總值的比例明顯偏低,而這一時期國家財政預算內用于基本建設的投資占財政支出的比例,年平均都在40%以上,在三級教育內,國家又將有限的教育經(jīng)費重點投向中高等教育,這一點,在1965年以前尤為明顯。2)政府教育財政投入缺乏法律約束,隨意性很大�！耙还そ�,二財貿,剩多剩少給文教”是這一時期政府教育財政投入隨意性的形象體現(xiàn)。
(二)“像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育”的教育財政資源配置理念(1981年—1991年)
“像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育”的教育財政配置理念,產生于我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉軌時期。這一時期,我國政治、經(jīng)濟及社會各方面發(fā)生了巨變,經(jīng)濟體制、財政體制、教育體制等重大改革,尤其是《中共中央關于教育體制改革的決定》提出,“教育必須為社會主義服務,社會主義建設必須依靠教育”,教育的戰(zhàn)略地位的確立對政府教育財政配置理念的轉變產生了重要的影響。
1.政府“像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育”的教育財政資源配置理念選擇。1980年12月1日,《人民日報》頭版頭條編發(fā)了社論:《全黨全國人民都要重視教育》。1982年9月1日,胡耀邦在中國共產黨第十二次代表大會上所做的《全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設的新局面》的報告中提出:“在今后二十年內,一定要牢牢抓住農業(yè)、能源和交通、教育和科學這幾個根本環(huán)節(jié),把它們作為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點。”“必須大力普及初等教育,加強中等職業(yè)教育和高等教育,發(fā)展包括干部教育、職工教育、農民教育、掃除文盲在內的城鄉(xiāng)各級各類教育事業(yè),培養(yǎng)各種專業(yè)人才,提高全民族的科學文化水平�！卑呀逃岣叩饺h戰(zhàn)略重點之一的地位,在黨的歷史上還是第一次,這是對社會主義建設規(guī)律認識上的一個飛躍,是我國教育發(fā)展史上的一個重大轉折。當年12丹10日,由五屆人大五次會議批準的國務院總理趙紫陽的《關于第六個五年計劃的報告》中提出,“六五計劃”安排教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的經(jīng)費占國家財政支出總額的15.9%,比“五五計劃”的11%有了很大提高,他還承諾,這方面的經(jīng)費還要逐步增加。這一系列努力的結果是在中宣部辦的刊物《半月談》上,對教育的宣傳口徑成為:“要像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育”。1985年,鄧小平同志在第一次全國教育工作會議上,又一次提出,“各級領導要像抓好經(jīng)濟工作那樣抓好教育工作�！�
2.教育財政投入初步制度化;1985年5月27日,《中共中央關于教育體制改革的決定)提出,“教育必須為社會主義服務,社會主義建設必須依靠教育”,教育的戰(zhàn)略地位達到了建國后前所未有的高度�！稕Q定》還首次規(guī)定了“兩個增長”,即中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長,并使按在校生人數(shù)平均的教育費用逐步增長。教育的地位、政府對教育的承諾開始以行政命令的形式確立下來。
針對過去政府教育財政投入的隨意性以及教育經(jīng)費的不穩(wěn)定,政府對教育財政投入做出了相應的法律規(guī)定,從而使政府教育財政的投入開始逐步實現(xiàn)制度化。這些表現(xiàn)在:1986年4月12日第六屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國義務教育法》�！读x務教育法》“第十二條,實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資,由國務院和地方各級人民政府負責籌措,予以保證。國家用于義務教育的財政撥款的增長比例,應當高于財政經(jīng)常性收入的增長比例,并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長。地方各級人民政府按照國務院的規(guī)定,在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加,主要用于實施義務教育(人民日報,1986年4月13日)。義務教育的地位和政府對義務教育的承諾開始上升到國家法律(真正意義上)的高度。這一期間,國家財政用于教育支出的比例不斷增長。
(三)教育“優(yōu)先發(fā)展”的教育財政資源配置理念 (1992年—1998年)
教育“優(yōu)先發(fā)展”的教育財政資源配置理念內生于社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善階段。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善,從根本上改變了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的資源配置方式,政府職能與市場職能界限逐漸界定,政府逐步退出生產經(jīng)營領域,轉向社會公共服務和社會公共產品的提供等公共職能的發(fā)揮上。與此同時,政府財政職能也向公共化方向轉變,財政職能的轉變促進了教育公共性的體現(xiàn)。雖然這一時期,政府與市場職能的界限沒有被清楚地界定,尤其是在實踐上還交叉作用,財政職能也執(zhí)行著經(jīng)濟建設和公共服務雙重職能,但總體的趨勢是朝著財政職能公共化方向發(fā)展的,財政公共服務職能相對突出。同時,教育體制改革尤其是教育投資體制改革,教育在綜合國力競爭中的地位不斷增強,共同促進了政府教育“優(yōu)先發(fā)展”的教育財政資源配置理念的形成。
1.政府教育“優(yōu)先發(fā)展”的教育財政資源配置理念選擇。1992年1月16日,教育部印發(fā)《全國教育事業(yè)十年規(guī)劃和“八五”計劃要點》,提出20世紀90年代教育工作的基本指導方針是:“堅定不移地把教育放到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,使教育同經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展并適當超前。確立教育的戰(zhàn)略地位,對我國的現(xiàn)代化建設至關重要。從根本上說,教育是社會主義現(xiàn)代化的基礎工程,也是促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展的重要保證,教育的周期長,必須適度超前。1992年10月12日,江澤民在中國共產黨十四大報告中說:“科技進步、經(jīng)濟繁榮和社會發(fā)展,從根本上說取決于提高勞動者的素質,培養(yǎng)大批人才。我們必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,努力提高全民族的思想道德和文化科學水平,這是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的根本大計�！苯逃齼�(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位被寫進黨的全國代表大會報告,這在共和國教育史上還是第一次。1994年6月14日,在第二次全國教育工作會議上,江澤民批評了一些地區(qū)不重視教育的現(xiàn)象,他再一次重申:只有把教育搞上去,才能從根本上增強我國的綜合國力,才能在激烈的國際競爭中取得戰(zhàn)略主動的地位。
2.教育財政投入進一步制度化。1993年2月13日,中共中央、國務院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》。在這一文件的第六部分,對教育投入做出了新的規(guī)定:(1)逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產總值的比例,本世紀末達到4%,計劃、財政、稅務等部門要制定相應的政策措施,認真加以落實。(2)各級政府必須認真貫徹《中共中央關于教育體制改革的決定》所規(guī)定的“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長,并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長”的原則,切實保證教師工資和生均公用經(jīng)費逐年有所增長。要提高各級財政支出中教育經(jīng)費所占的比例,“八五”期間逐步提高到全國平均不低于15%。省(自治區(qū)、直轄市)級財政、縣(市)級財政支出中教育經(jīng)費所占比例,由各省、自治區(qū)、直轄市政府確定。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政收入主要用于發(fā)展教育。在提出“三個增長”的基礎上,又提出“兩個比例”,這是中華人民共和國教育史上第一次對 教育財政資源配置理念變遷的邏輯與歷程教育財政投入的整體狀況進行量化控制。
3.教育的公共性進一步得到體現(xiàn)。這一時期,政府財政職能逐漸由過去經(jīng)濟職能向公共服務職能轉變,教育財政在政府財政支出所占比例逐步提高,有效地促進—了教育公共性的體現(xiàn),主要表現(xiàn)在:(1)入學人口比例逐年提高。普及九年義務教育的實施有力促進了我國公眾接受教育機會的擴大,到1998年義務教育階段入學率已達到98.9%,高中教育入學率達到42.8%,高等教育入學率達到9.8%。(2)國家財政用于教育支出的不斷增長。1992年,政府教育財政支出為621.71億元,到1998年,政府教育財政支出為1726.30億元。(3)教育財政轉移支付制度的建立。為適應分稅制改革,解決貧困地區(qū)教育發(fā)展資金問題,中央政府從1995年開始實行教育財政轉移支付制度,轉移支付數(shù)量逐年增加,范圍不斷擴大,對貧困地區(qū)教育發(fā)展起到積極扶持作用,如從1995年開始的“國家貧困地區(qū)義務教育一期工程”,中央轉移支付資金達39億元,加上各級政府配套資金共有一百多億元,資助范圍包括中西部18個省市的貧困地區(qū),在一定程度上促進了教育公平這一教育公共性的實現(xiàn)。
4.教育財政資源配置“錯位”。政府教育財政投入在財政總支出比例的增加為實現(xiàn)教育公共性做了財政總量上的保證,但教育財政的內部配置“錯位”未能使教育公共性得以充分體現(xiàn),這主要體現(xiàn)在:
(1)三級教育財政配置錯位。1995年義務教育生均經(jīng)費在經(jīng)過簡單算術平均后為378.91元,與高等教育5442.09元的生均經(jīng)費相比,相差14.36倍,若單就農村義務教育生均經(jīng)費(305.95元)與普通高等學校生均經(jīng)費相比,這一差率則擴大到17.18倍;1995年全國義務教育生均公用經(jīng)費為44.38元,高等教育為2339.73元,相差52.72倍,若單就農村義務教育生均公用經(jīng)費(26,26元)與普通高等學校相比,這一差率則擴大到89.09倍;1996、1997這兩項指標有所下降,但在1998年,它們之間的差距再次拉大,并呈上升走勢,重新回升甚至超過了1995年的水平。義務教育投入偏低,直接影響到九年義務教育的普及,進而影響到全體國民素質的提高。
(2)地區(qū)之間的不均衡,義務教育財政責任的基層化,地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展和財力的差距巨大,加之中央和省級政府義務教育財政轉移支付力度不足,使得我國地區(qū)之間義務教育財政資源的不均等達到了驚人的程度。有研究表明,我國省(市、自治區(qū))之間義務教育生均經(jīng)費的差距逐年加大:1993年小學生生均教育經(jīng)費最高的上海市為783.44元,最低的安徽省為125.64元,相差6倍;初中生均教育經(jīng)費最高的北京市為1569.34元,是最低的貴州省284.14元的5.5倍。1998年則分別為8.8倍和7倍。這反映了地區(qū)教育資源嚴重的不均等。這僅是省一級的比較,若比較的層級降低,如比較縣或鄉(xiāng)級單位,差距將更加驚人。教育經(jīng)費和教學條件的巨大差距,使入學率特別是教育質量必然產生巨大差距。據(jù)一項義務教育質量研究的結果,西部地區(qū)教育質量明顯低于東部地區(qū)。
(3)農村教育的歧視與衰落。教育財政資源的地區(qū)不均等在很大程度上是城鄉(xiāng)不均等的折射,但城鄉(xiāng)之間的不均等除了表現(xiàn)在學校教育資源的差距外,還表現(xiàn)在教育經(jīng)費負擔和其他對農村居民的教育歧視。首先,教育法規(guī)明確規(guī)定農村居民要負擔教育費附加。各地征收教育費附加的具體方式不同,有按收入征收的,有按人口征收的,有按承包土地征收的,不一而足。但對城鎮(zhèn)居民,大多數(shù)地方?jīng)]有負擔教育費附加的責任。其次,對義務教育學校的基建支出負擔,教育法規(guī)也做出了城鄉(xiāng)有別的規(guī)定。城鎮(zhèn)由政府負擔,農村則要求鄉(xiāng)村負責,部分通過向農民集資解決。由于義務教育財政制度的城鄉(xiāng)差異,導致城鎮(zhèn)學校與農村學校在經(jīng)費、師資、教學條件各方面出現(xiàn)很大差異。1998年,全國初中教育年生均預算內經(jīng)費城鎮(zhèn)為813元,農村只有486元;小學教育城鎮(zhèn)為520元,農村為311元。即使在經(jīng)濟落后地區(qū),城鄉(xiāng)差異也很大。1998年,貴州初中教育年生均預算內經(jīng)費城鎮(zhèn)為560元,農村只有301元;小學教育城鎮(zhèn)為375元,農村為208元。城鄉(xiāng)在辦學條件、師資力量等方面的差距,雖然由于缺乏統(tǒng)計資料,不能做出量化比較,但從農村學校的危房比例高、基本教學儀器不足、代課教師多等現(xiàn)象反映差距確實是巨大的。
(四)教育“重中之重”的教育財政資源配置理念(1999年—)
教育“重中之重”的教育財政資源配置理念內生于我國政府提出建立公共財政框架條件下。1999年,我國政府提出建立公共財政框架,財政職能發(fā)生了根本性變化,政府公共支出的范圍得到有效的規(guī)范,政府財政支出的“越位”和“缺位”問題正逐步得到解決,政府在教育財政支出方面實現(xiàn)了制度性的“歸位”。
在公共財政框架下,政府與市場的職能劃分更加明確,政府財政職能在于只承擔提供公共服務和公共產品。對教育產品公共性界定,使得政府教育財政支出可以依據(jù)教育產品“公共性”和公共性程度的不同進行投資重點的選擇。在中國現(xiàn)行的公共財政體制下,相對其他教育級次,義務教育是“公共性”程度最高的教育產品,即義務教育產品公共性程度是最高的,應是政府教育財政投資的重點。在義務教育中,農村義務教育“公共性”更強。農村義務教育作為教育投入的“重中之重”理應成為政府教育財政資源配置理念選擇。
1.政府教育“重中之重”的教育財政資源配置理念選擇。1999年第三次全國教育工作會議明確指出:“政府的教育撥款主要用于保證普及義務教育和承擔普通高等教育的大部分經(jīng)費,地方各級政府要確保義務教育的資金投入并做到�？顚Ｓ�。在非義務教育階段,要適當增加學費在培養(yǎng)成本中的比例,逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制和政府公共財政體制的財政教育撥款政策和成本分擔機制”。并且有學者當時就提出:“預計今后5—10年,全國將形成關于義務教育事業(yè)的地方財政撥款、中央和省級財政轉移支付和專項資助等制度,從體制上逐步扭轉財政性義務教育經(jīng)費不足的狀況,實行保證普及義務教育經(jīng)費和教師待遇的縣級政府統(tǒng)籌制度�！笔〖壵鋵崒r村義務教育投入的責任,積極調整本地區(qū)財政支出結構,逐縣核定財力,建立規(guī)范化的轉移支付制度,加大對財政困難縣的轉移支付力度,保障縣級財政具有對農村義務教育經(jīng)費需求的基本支付能力。
為了解決農村基礎教育財政投入的不足,2001年,中央政府決定實行“以縣為主”的基礎教育管理體制,并將政府教育財政投入重心上移,明確規(guī)定了各級政府在基礎教育中的責任,以確�；A教育的公共性的實現(xiàn)。2002年4月14日,國務院辦公廳下發(fā)了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》,進一步明確了各級政府在義務教育中的責任。
2.社會弱勢群體教育財政救助制度的出現(xiàn)。教育財政轉移支付制度是促進教育均衡,充分體現(xiàn)了政府財政支出公共性的教育手段。自實行教育財政轉移支付制度以來,中央政府教育財政專項轉移支付力度不斷加大,從1998到2002年共累計投入489億元,有力地促進了貧困地區(qū)貧困人口基礎教育條件的改善。為更好地體現(xiàn)教育財政的公共性,國家相繼建立了對社會弱勢群體教育財政救助制度。1996年6月國務院出臺了《關于國家助學貸款管理規(guī)定》,之后基本形成了獎、貸、助、補、減相結合的貧困學生資助制度框架。2001年6月7日,教育部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于對全國部分貧困地區(qū)農村中小學生試行免費提供教科書的意見》,對國家扶貧開發(fā)工作重點縣、到2000年底未普及初等教育縣的全部農村小學生和未通過國家基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲驗收縣農村初中學生中家庭經(jīng)濟困難的學生,以及特殊教育學校(特教班)的學生予以免費提供教科書。
2004年中央免費提供教科書制度的經(jīng)費達到4億元,覆蓋面已達到中西部貧困家庭學生總數(shù)的32%。從省級以下政府來看,2001年9月廣東省出臺政策,財政出資3億元,用于免除全省人均年收入低于1500元以下困難家庭子女義務教育階段的雜費和書本費,全省約70萬學生受益。減免學雜費、書費的義務教育的資助制度出現(xiàn),是政府對貧困人口、弱勢群體接受義務教育所實施的體現(xiàn)教育財政公共性的最好體現(xiàn)。2003年底,國務院辦公廳轉發(fā)了教育部等6部委《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》,明確由流入地政府負責進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育,以全日制中小學為主接受農民工子女接受義務教育,加強對以接收進城務工就業(yè)農民子女為主的社會力量所辦學校的扶持和管理,對設立這類學校條件可酌情放寬。
3.公民教育權利平等受到關注。在基本完 教育財政資源配置理念變遷的邏輯與歷程成“普九”任務之后,公民入學權利的平等問題已基本解決,但如何平等地享有優(yōu)質教育資源成為公眾關注的熱點問題。重點學校制度得到激烈的抨擊,區(qū)域內、城鄉(xiāng)間教育資源非均衡問題也受到更多的關注,從2001年起,政府開始實施教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略,同時,規(guī)定了學校辦學條件標準化。對薄弱學校準備實施“最低保障”,對重點學校實施最高或上封頂?shù)臉藴氏拗�。政府教育財政支出重點傾斜于薄弱學校,師資力量實行流動配置,以強帶弱,促進學校間優(yōu)質教育資源的共享,進而達到均衡,保障公民教育權利的基本平等。
三、簡要的評述
我國教育財政資源配置理念變遷的邏輯與歷程,印證了我國選擇公共教育財政制度的歷史必然性,基本勾畫出我國公共教育財政制度形成的軌跡。公共教育財政制度是財政的公共性與教育公共性的統(tǒng)一,是通過教育財政資源的配置,最大限度地滿足教育公共性實現(xiàn)的制度安排。我國公共教育財政制度既不完全是在原有制度基礎上的“重構”,也不完全是制度從頭開始的“建設”,而是與我國公共教育和財政制度演變相聯(lián)系的生成。公共教育財政制度是相關利益、團體利益博弈的內生性制度,社會利益關系的協(xié)調是制度生成和發(fā)展的社會基礎。公共教育財政制度體現(xiàn)對社會各階層利益主體預期和即期收益的滿足。從收入較低階層利益主體的收益來看,公共教育財政制度保障了他們受教育權利的實現(xiàn);從收入較高階層利益主體的收益來看,公共教育財政制度擴大了他們受教育的選擇權利;政府實現(xiàn)了近期和長遠利益的統(tǒng)一,中央政府執(zhí)政形象與長治久安的統(tǒng)一。公共教育財政制度的出現(xiàn)和實施是各種相關利益主體利益協(xié)調的效用最大化。
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